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论文关键词：银行业监管；监管组织；监管措施

论文摘要：本文通过对中外银行业监管体制现状的比较，指出了我国目前银行监管存在的问题。并借鉴发达国家成功经验，具体从五个方面提出完善我国银行业监管的建议。

一、国外发达国家银行业监管现状

在世界各国银行监管领域，美国的银行监管被公认为是最成熟、最完备、最具代表性的。

(一)监管组织机构

目前，美国银行监管体系是一个以美国联邦储备银行为主体包括其他政府金融管理机构共同参加的庞大的金融管理体系。这一巨大的管理体系控制着美国所有的银行，建立起了一个有系统分工的、纵横交错的金融管理网络。其目标是适应银行业发展的内在要求和经济、金融形势的变化，建立既保障银行业安全又富有竞争性和活力，公平与效率并重的健全的银行监管体制。“两级多元化”的监管体制是美国银行业监管最突出的特点。法律一方面赋予联邦监管商业银行的职能，另一方面又授权各州政府行使监管职责。美国的银行也因此分为“国民银行”和“州立银行”。“国民银行”依照联邦法律登记注册，接受美国联邦储备银行的监管。“州立银行”依照各州法律登记注册，接受各州政府的银行监管机构监管。银行监管具有明显的“两级”监管特点。另外，“多重化”是美国银行业监管的另一特点。除前面所介绍的两个基本监管主体之外，货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、联邦储备理事会(FRB)等也都从各自的职责出发参与商业银行的监营。

(二)监管措施

1各监管主体之间，监管者与被监管者的高级管理人员和内部审计部门之间定期进行信息交流。通过交流，既加强了不同监管者之间监管信息的交流和沟通，避免监管漏洞的发生，又通过直接与金融控股公司高级管理人员和内部审计部门人员的沟通，及时获取必要的信息。

论文摘要：银行业监管；监管组织；监管办法

论文摘要摘要：本文通过对中外银行业监管体制目前状况的比较，指出了我国目前银行监管存在的新问题。并借鉴发达国家成功经验，具体从五个方面提出完善我国银行业监管的建议。

一、国外发达国家银行业监管目前状况

在世界各国银行监管领域，美国的银行监管被公认为是最成熟、最完备、最具代表性的。

(一)监管组织机构

目前，美国银行监管体系是一个以美国联邦储备银行为主体包括其他政府金融管理机构共同参加的庞大的金融管理体系。这一巨大的管理体系控制着美国所有的银行，建立起了一个有系统分工的、纵横交错的金融管理网络。其目标是适应银行业发展的内在要求和经济、金融形势的变化，建立既保障银行业平安又富有竞争性和活力，公平和效率并重的健全的银行监管体制。“两级多元化”的监管体制是美国银行业监管最突出的特征。法律一方面赋予联邦监管商业银行的职能，另一方面又授权各州政府行使监管职责。美国的银行也因此分为“国民银行”和“州立银行”。“国民银行”依照联邦法律登记注册，接受美国联邦储备银行的监管。“州立银行”依照各州法律登记注册，接受各州政府的银行监管机构监管。银行监管具有明显的“两级”监管特征。另外，“多重化”是美国银行业监管的另一特征。除前面所介绍的两个基本监管主体之外，货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、联邦储备理事会(FRB)等也都从各自的职责出发参和商业银行的监营。

(二)监管办法

1各监管主体之间，监管者和被监管者的高级管理人员和内部审计部门之间定期进行信息交流。通过交流，既加强了不同监管者之间监管信息的交流和沟通，避免监管漏洞的发生，又通过直接和金融控股公司高级管理人员和内部审计部门人员的沟通，及时获取必要的信息。

日前，中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）已正式挂牌成立，标志着我国银行监管体制的重大变革已进入具体实施阶段。本文拟从分析设立银监会的重要作用入手，探讨银行业监管新体制运行中可能面临的问题，并提出完善和应对我国银行业监管新体制的政策建议。

一、银监会各项职能的正面效应

（一）整合银行业监管力量，建立统一的监管框架。银监会成立以前，我国银行业监管体制属于典型的多元监管体制，人民银行有关监管司局负责对金融机构的业务监督，中央金融工委负责对金融机构的干部监督管理，国有商业银行还有专门的外部监事会负责监督管理。由于多头交叉监管，一方面导致金融机构疲于应付各部门的监管，另一方面却可能出现监管“真空”。银监会的成立，有效地整合了各部门的监管力量，克服了多头监管的弊端，有利于形成统一全面的监管框架和对金融机构的全面监督管理。

（二）进一步确定中央银行货币政策的独立性。单独设立银监会，不仅是为了将央行的双重职能予以分离，加强银行业的系统监管，更重要的是为了维护和加强中央银行自身的独立性，有利于提高相关货币政策决策机制的透明性，增强货币政策的独立性。在我国央行具有监管和货币政策双重职能的时候，央行有动力予以救助以减轻其监管责任，但也可能导致金融机构的“道德风险”，甚至诱发通货膨胀。将监管职能从央行分离，单设银监会的做法，将有效地增强中央银行货币政策的独立性，有利于保持物价水平稳定。

（三）有利于提高银行业监管专业化水平，以应对金融全球化与金融创新的浪潮。八十年代以来的金融全球化与金融创新浪潮此起彼伏，对银行业监管产生了较大影响，尤其是增加了新的监管对象——外资金融机构，并改变原有监管对象的行为，加之金融创新层出不穷，不仅增加了整个金融系统的复杂性，而且加大了金融机构的风险。由于不同业务的交叉以及金融控股公司的出现，监管的难度也日益加大。因此，建立专业化的银行监管机构，使监管者的工作职责更专一、工作目标更明确、范围更集中，可以更好地防范金融机构的风险，维护金融机构的稳健经营，使监管效率大为提高。

二、银行业监管体制运行中可能面临的问题与障碍

应当指出的是，机构变革仅仅是金融监管体制改革的组织保障，单纯的监管组织机构改变并不能代替深层次的改革。监管机构如何设置充其量只能算是第二位重要的问题，监管理念、监管制度、监管技术和监管模式的变革才是深层次的根本性改革。《巴塞尔协议》关于有效银行监管的核心原则认为，有效银行监管的必要条件是：法律赋予的独立性，制约平衡机制，相对稳定充足的资金来源以及相应的吸引和留住优秀人才的激励机制。从银监会的体制框架看，我们认为必须妥善处理好以下几个方面的关系：

（一）银监会与中央银行的关系问题。主要体现在两个方面：一是监管信息的共享问题。央行制定和实施货币政策的微观基础是金融机构经营行为、财务状况和风险控制情况、企业与个人的信贷行为。而这些信息来自于监管当局对金融机构的现场检查和非现场检查。在信息来源上，两个机构也许会存在一定的摩擦和障碍。因此，建立银监会与央行之间充分、及时的信息沟通机制至关重要。二是对出现流动性风险和退出市场的金融机构的资金救助问题。由于中央银行履行最后贷款人职责，对出现流动性风险和退出市场机构提供资金支持问题，在银监会成立以后，牵涉到两个部门的协调与配合。银监会应当在对金融机构风险正确评价的基础上，及时审慎地向中央银行提出对高风险金融机构提供资金支持。中央银行资金支持的形式应当逐步向成熟市场经济国家靠拢，尽量减少直接发放信用贷款救助，而是通过再贴现形式或某一中介（如设立的风险救助基金、存款保险机构）来发放救助资金。否则，在救助问题上，可能出现央行拯救过度造成金融机构的道德风险，或是拯救不足影响整个金融体系的稳定。因此，建立中央银行与银监会之间的有关金融稳定的协调机制已成为一个紧迫的问题。

中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改

革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。

首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。

这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。

根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。

应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。

从注册会计师行业的发展历史看，注册会计师行业的监管经历了一个从无到有的发展过程。众所周知，企业经营权与所有权的分离，使得公司管理者与其股东和债权人之间产生了信息不对称现象，股东和债权人要了解公司经营的详细情况，必须借助于会计数字和财务报告书。而注册会计师作为一个“理性人”由于受到利益的驱使，也可能与管理者一起来欺骗股东和债权人，为了保持注册会计师作为“第三者”的服务质量，就产生了对注册会计师行业的监管。

一、注册会计师行业监管模式分析

按照对注册会计师行业监管的主体不同，可以将注册会计师行业的监管模式划分为三种：自我监管模式、政府监管模式和独立监管模式。

（一）自我监管模式

自我监管模式是指行业的参与者通过组织职业团体等对本行业的微观层面进行管理的一种监管模式。这种监管模式的特点是：

1、注册会计师行业监管的微观层面的事务均由注册会计师行业通过其职业组织来实施控制。这些微观层面包括对注册会计师和会计师事务所的职业资格认定、执业技术规范与执业道德准则的制定及对注册会计师和会计师事务所的执业质量的监督与惩戒等。

2、职业组织与注册会计师和会计师事务所之间不是简单的领导与被领导的关系，它更突出的是职业组织对行业的服务功能及监督职能。

3、注册会计师职业组织章程无需政府部门的批准，职业组织往往有着比较健全的自我管制机构。

从表面看，WTO仅涉及市场准入问题，和银行监管并无直接联系，但实际上加入WT0，不仅意味着市场准入标准的逐渐趋同，而且意味着市场监管标准的趋同，即中国对银行业的监管标准要和国际的共同标准接轨，这一共同的标准即是BIS标准(国际清算银行标准)。我国在加入WTO之后，如何在推进银行业经营国际化的同时，通过强化银行业的监管以防范金融风险，也是将面临的一个重要问题。

一、保持宏观经济稳定和政策的可持续性

宏观经济及金融市场的波动对银行经营的稳定性是至关重要的一个外在因素，一国在开放经济下宏观经济的稳定会受到来自于外部经济变化的影响，而加入WT0，则大大增强了这种影响：一是投资、贸易和服务的国际化程度大大增强，相应的金融服务和交易也会随之增大；二是就金融市场及金融交易本身而言，外资金融的加入在增加了资金供给的同时，也会对市场的稳定产生影响，而汇市、股市等金融市场波动会对宏观经济的稳定产生直接影响。

我国国民经济在改革开放以来虽实现了持续高增长，但由于经济波动较大，几次受到严重通货膨胀的冲击，这一过程中形成了巨大的银行不良资产，目前又正受到内需不足、通货紧缩的制约，经济结构不合理的矛盾也日益突出，这些都是经济持续稳定增长的制约。上述矛盾不仅缩减了货币政策等宏观经济政策的操作空间，银行监管当局事实上也面临着支持经济增长和防范化解风险的双重目标。对此，中央银行在制订和实施货币信贷政策时，应充分考虑货币政策的效力、时滞和与其它政策手段的配套能力，根据不同时期的经济增长目标，确立适当的货币政策目标，灵活运用市场化的货币政策工具，适时调节货币供应量，以确保货币政策目标的实现，维护稳定的经济增长环境，保证宏观经济的可持续发展。

二、不断完善银行风险监管的基础条件

银行监管有效的基础条件是社会的信用制度、环境以及相关的实现手段。具体包括：

(1)完善信用法律制度，尤其是信贷合同、破产、担保等方面的制度。就这一方面看，我国的信用法律制度已初步建立，立法的原则也基本体现了市场经济和国际经济惯例的要求。

(2)提高执行信用法律制度的效率。这包括是否具备一批具有职业道德和专业水平的律师、法官和具有效率的判决、执行制度等。就这一方面的现状看，执法的效率和公正性虽然已有很大改善，但受制于多种因素，特别是地方保护因素，在依法维护信用债权方面仍有较大的不确定性，特别是企业转轨过程中逃废银行债务的现象仍然比较严重。在加入WTO以后，金融法律的执行中将更多牵涉外方主体，这一方面有助于提高金融执法的效率和公正性，另一方面也会对现行的金融立法和执行制度形成挑战。对此，就要求在银行监管中应尽量运用具有规范法律依据的方法和手段，并切实在提高执行效率上下功夫。

一、我国对银行业监管的现状

1.利率政策

我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。

2.商业银行的跨区域经营问题

长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。

分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。

随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。

3.混业经营

一、中国银行业监管的现状

1、存在的问题

我国的银行监管经过了半个世纪的发展，才逐步形成了“法人监管、内控监管、风险监管和公开监管”等四个监管理念，开始走上规范操作与依法监管之路。应该说现代化和专业化的监管框架和监管体系已经基本形成，但从实际运行情况看，仍存在一些缺陷。当前，我国银行监管主要存在以下问题。

（1）监管协调机制有待建立。这种缺陷主要表现在两个方面：一是人民银行与银监会之间的重复监管问题；二是银监会与证监会、保监会之间的“监管真空”问题。金融机构之间竞争的日趋激烈，各种业务创新也在不断出现，银行、证券与保险机构开始相互参股乃至控股。面对这种金融混业发展趋势，如果没有形成有效的沟通协调机制，当前分业监管的体制势必会在银行、证券和保险的中间地带形成监管的真空。

（2）现场检查缺乏连续性和针对性。现场检查缺乏连续性主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查流于形式，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象时有发生。目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时在全国范围内对多家银行机构展开运动式检查，其结果是对风险高地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。

（3）监管人员素质有待提高。加强银行监管，防范银行风险，保持银行稳定，是维护国家经济安全的重要保证。但是，现有监管从业人员的知识水平、知识结构都存在不足之处。主要表现在：知识准备不足，结构不合理、知识更新的速度跟不上监管的步伐等。

（4）问题银行的救援机制尚未具体形成。《银监法》第38条到40条提出了问题银行的救助、接管、重组和撤消的原则条件，但条件过于含糊，缺乏可操作性，不利于救援工作的及时展开。

2、完善我国银行业监管的建议

27个成员国，近两年的争执和妥协，诞生了一个全新的全球统一银行业监管体系巴塞尔III（巴塞尔协议第三版）。

但凡牵涉巨大利益的国际规则，其制定过程往往经历旷日持久的争吵，但此次巴塞尔III的推出，异常迅速，前后仅用两年时间。如果从2009年底公布第一版征求意见稿算起，到2010年11月在G20峰会上通过最终版本，就更缩短至不到一年。这背后发生了什么？推动力来自哪里？

巴塞尔III大幅提高银行资本要求，净化资本成分，提出杠杆率等新的监管指标，提出逆周期监管理念并增加资本要求……大刀阔斧的改革同时遭遇质疑，监管效力如何？是否会抑制经济增长？就在巴塞尔III通过之际，中国银监会开始在国内商业银行监管中推行巴塞尔II的监管标准，接下来中国等新兴经济体，是否需要迅速跟进落实最新监管标准？

2010年12月7日，《财经》杂志记者在阿姆斯特丹荷兰央行大楼里专访了巴塞尔委员会主席的魏霖克（Nout Wellink）先生，这位67岁的银行业监管者精力充沛，他同时担任荷兰央行行长。

采访在清晨进行，面对记者的第一个问题：“制定巴塞尔III的过程有多困难？”魏霖克用手揉搓额头，像是刚从一场让人精疲力竭的争吵中解放出来。

好在接下来的对话进展顺利，这位身处国际银行业第一线的监管者，首次通过中国媒体向银行业同行解释巴塞尔协议讨论制定的前因后果，涉及多元的监管理念冲突与标准博弈。

谈及中国正在引入的巴塞尔新协议监管标准，魏霖克表示了谨慎的乐观。他相信中国银行业正在经历一个过程，“方向是让银行的风险敏感性更高。这个过程欧洲经历过”。

银行将更传统

随着金融业变革往深度推进，我国第三方理财市场或迎来大洗牌。

据相关媒体报道，有业界人士日前公开预测：“未来5年内，70%以上的第三方理财机构将面临‘关停并转’的局面。”

按时间推算，我国第三方理财市场开启并不长。2010年11月，诺亚财富在纽交所上市并创造10亿美元财富神话的示范效应，使得第三方理财机构在我国蓬勃兴起。据不完全统计，目前国内以第三方理财机构名义进行运作的财富管理公司有近万家。

第三方理财机构的国际定义是，不代表银行、保险等金融机构，却能够独立地分析客户的财务状况和理财需求，判断所需投资工具，提供综合性的理财规划服务。

但据了解，目前，在我国第三方理财市场中，进行纯粹财富管理的第三方理财机构非常少，更多的是提供“多元化”服务，且小微金融大有取财服务成为主业的趋势。

针对此，市场研究人员指出，表面看来这似乎是市场的逐利行为，但从根本上来说还在于国家监管的缺失。

“中国式”第三方理财

第三方理财市场发源于欧美等发达国家。