土地制度改革范文精选

目前，我国土地所有和管理体制亟待改革已成为一种共识。其目前的特点是：1、农村农民对土地的权力较弱，集体所有实际上处在与国有不平等的交换制度上，农村土地被征用为国有建设用地时，补偿较少，并且补到农民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流动和最优利用受到限制，企业审批和使用土地的时间较长；3、土地交易有时暗箱操作，有的地方政府零地价出让，土地征用和交易中容易发生贿赂和吃回扣等腐败。这些问题的解决有赖于对以下几个问题的认识。

第一，土地所有制怎样确定

有的学者提出，中国的土地应当私有化，特别是农民的耕地和宅地应当私有化。实际上这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。那么，剩下的两种办法，一是修补和改良目前的两种土地所有制。在农村，继续实行土地集体所有制，但强调农民的《土地承包法》，再延长农民的土地承包期；农村土地征用为国有城市建设用地时，公益性用地，政府征收为国有后使用；商业性用地，国家征购后，再公开竞价出让给用地商，或者直接进入建设用的市场。但是，要提高征收和征购的补偿标准。二是土地的集体所有制，将目前的集体所制土地改变为国有土地。但是，农村土地，农民目前现在承包的耕地、林地、四荒等和农民的住宅用地，999年归农民使用，农村社区公共用地，也归农村社区居民公共使用，期限为200年。

实际上，除了广东沿海特别发达地区的农村，其土地股份合作制方式的新的土地集体经济有存在的意义外，广大农村传统意义上的土地集体所有制度弊多利少。一是土地集体所有制实际上沦为村委会和村支部所有制，一些地方甚至为村长所有制，导致村长暗箱操作，卖买土地，谋取私利；二是村里以地为由，摊费入亩，成为加重农民负担的基础；三是农村土地集体所有，对农村妇女的土地权益形成极大的损害，出嫁外村的妇女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦离婚，则土地全无；四是农村集体土地实际上成了政府征用土地的二传手，由于村支部一定程度上是上级党政组织任命的，许多地方，即使当选村长也与乡镇政府的认可不认可有关。因此，在政府低价征地时，村组织不但不能起保护农民利益的作用，甚至成为损害农民利益的工具。

因此，我认为，全部土地国有，农民耕地和宅地999年属于农民使用，是解决中国土地诸多问题的最好方式。目前，土地私有化的建议在制定法律和政策时，一般不会被考虑。然而，关于土地继续实行目前的两种所有制和将农村集体所有制统一为国有制的争论较为激烈，政府在短期内考虑的复杂性，可能会向着修补和改良目前土地管理体制的路径推进。但是，修补和改良的方式不可能从根本上解决问题，而且会产生新的问题，不如一揽子解决，总体成本较小。在10年后，全部土地划一地改革为国有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底应当定为多长

当土地为私有制时，不存在国有和集体出租意义上的土地年期问题。因为土地如果有产权，则永远为土地所有者使用；如果土地所有者将土地租出去，租期多长，则是土地私有者与租用者之间的契约，国家和集体用不着管。但是，当土地是集体所有和国有时，土地的使用年期，则成为一个重大的问题。因为，土地的使用权要使用和交易，当一块土地的使用权年限越长时，这块土地的使用和再转让价值就越高；反之，使用年限越短，其价值就越低。为什么虽然规定农民的承包土地可以转让，但实际成交的较少呢？就是因为承包期太短，我购买了你的土地，投资几年都可能收不回来，土地的使用就到期了。所以，卖的人，不赚钱；买的人不合算。再如，城市里的房地产开发土地，期限为50年，当房屋到期后，国家还能收回土地吗？目前深圳就发生这种问题，即当初政府出让给房地产商的年限为20年，房地产商盖好房子卖了之后，就与土地的年期无关了。但是，政府能收回土地吗？能再出让一次吗？实际上住在房子里的居民是买不起的。因此，在我国，不论是农村农民的耕地和宅地，还是城市里的企业和居民住宅用地，年期都太短。我认为，根本上解决问题，城市居民的住宅楼等用地，农村农民的耕地和宅地使用年期应当为999年，企业用地一般应当为99＋99年。不论怎样，目前的使用年期，时间太短，应当延长。改良的办法：农村耕地和宅地，使用年限为150年；城市居民住宅等用地，使用年期为100年；而企业用地，一般的年期延长为70年。

第三，农村集体土地是不是可以直接进入建筑等用地市场

土地制度改革是新型城镇化的关键内容之一。目前各方均认为我国必须要进行土地制度改革，但是对于如何改革，观点并不一致。归纳起来，主要有两派截然不同的观点，差异主要体现在新型城镇化中如何保障粮食安全，是否要严守耕地红线，以及是否允许农地入市、集体建设用地自由流转和城乡建设用地增减挂钩。

对于上述问题，一方主张城镇化进程中一定要保住耕地红线，保障粮食安全，要实行最严格的耕地保护制度。如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在中国农业大学发表了以《我国农业和农村发展的几点思考》为主题的演讲，他认为当前改革发展进入关键阶段，但无论如何发展，“保住耕地红线、保障粮食安全、保护农民利益”都不能忘。针对土地制度改革中呼声较多的“允许农村集体建设用地进入市场”的观点，陈锡文表示不赞成。他认为这样就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。华生也认为，农地入市、集体土地自由流转以及城乡建设用地增减挂钩等并不能从根本上解决现行土地制度制约城镇化发展的问题。

另一方认为，进行土地制度改革首先需改变严守耕地红线的思路，同时要按照市场原则建立几家土地交易市场，允许农村集体建设用地甚至农地进入交易市场流转。如中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》报告中所提出的，进行土地制度改革首先需改变严守耕地红线的思路，报告认为：在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用，但严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。他认为今后通过推动农业科技创新和农田整治以及拓展农业国际贸易与投资，过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的，城镇建设用地规划也可有很大突破。报告建议按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。又如，周其仁关于农村土地制度改革的核心观点是，在城市化快速推进背景下，农村土地（包括农地和集体建设用地）应在确权（包括使用权、经营权和转让权）的基础上，进行流转集中以提高土地使用效率。他在《农村产权制度的新一轮改革》的文章中分析介绍了成都市土地制度产权改革的做法，即以切实保障城市化加速的农业基础和耕地资源为前提，全面确立与城市化进程相适应的、有保障的农村土地和房屋的转让权，不但要把农村集体土地的农户使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，并赋予农民产权以更为全面和多样的权能，以适应城乡一体的社会主义市场经济框架的要求，为城乡社会经济的持续发展奠定可靠的制度基础。

关于土地制度改革的观点虽然截然不同，但出发点都是为了更好地推进新型城镇化的发展，更好地实现“人的城镇化”目标。新型城镇化包括“人的城镇化”和“土地城镇化”，二者同等重要且利益关系相互交织在一起，从一定意义上说，是“人的城镇化”推动“土地城镇化”，而“土地城镇化”又承载着“人的城镇化”，新型城镇化进程中要协调好这二者之间的关系，稳妥推进各方面改革尤其是土地制度改革。

（胡秀荣根据相关资料整理）

摘 要：随着我国社会经济的不断发展和土地制度的不断改革，土地审批工作越来越重要，近年来，土地审批制度也在不断完善和创新，但效果不太显著。相关部门以为可以通过复杂的审批流程增强土地管理，但却加大了土地审批部门和其他部门之间的矛盾。因此必须找出当前土地审批制度改革当中的问题，提出相应的改进措施，提高土地审批效率。

关键词：土地；审批；制度；改革；分析

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）08-0140-01

近年来，随着土地违法问题的不断出现，我国相关部门进行了土地审批制度改革，主要进行了审批环节完善、审批权限明确以及审批方式创新。尽管我国进行了相关法律修订，也进行了一定程度的审批制度改革和完善，但在当前的土地审批当中还存在一系列问题。本文主要从探讨当前土地审批制度缺陷入手，提出土地审批制度的完善措施。

1 当前土地审批制度的缺陷

1.1 审批前提条件问题和国土资源部门管理问题

在当前的土地审批制度实施当中存在审批前提条件问题和国土资源部门管理问题。在当前的项目备案当中需要做好前提准备工作，另外在土地项目评估、灾害评估以及听证当中也必须做好前提准备工作，且对于那些种类不同的项目用地来说，要想通过审批批准，必须提供所有相关文件，包括林地占用等资料。在项目审批过程中，国土资源部门还必须进行土地容积率审查，还要审查土地项目的投资强度情况，审查这些数据是否符合相关标准要求。

1.2 审批程序问题和审批时限问题

日前，有消息说，国土资源部拟改革土地审批制度，进一步向中央集权。预计今年晚些时候出台的土地审批制度改革方案，将从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面，严把土地审批中的关键环节，对新增建设用地进行全方位“卡位”。

对于目前越来越厉害的土地违法现象，特别是那些违反土地利用总体规划和违反国家产业政策批地、越权批地、非法占用耕地等违法行为，中国经济体制改革研究会研究员邓聿文认为，改革土地审批制度作用不大。道理很简单，即使按照现行的土地审批制度，如果认真得以执行、官员的权力得以受监督，是能够制止土地违法行为的。

根据国土资源部的统计，今年前5个月，全国违法占地的面积比去年同期上升了近20%；违法占地在一些地方越来越肆无忌惮，地方政府主导下的土地违法行为越来越多；一些城市的违法用地面积占该城市新增建设用地面积的60%左右，有的高达90%以上。

邓聿文指出，原因主要有两个：一是以土地换投资一贯是地方政府提高经济增长率的重要手段，也是地方财政的重要来源，它不仅事关政绩，还有不少难以摆上台面的“灰色利益”。二是今明两年正逢地方党委大换届，无论是老一届还是新一届党委都需要征用更多的土地来获取实际利益或彰显政绩，因此，违法占地的现象比以往更严重。

邓聿文表示，从目前来看，导致地方政府土地违法的利益、政绩、政治周期等因素短期内不可能消失，而中国的城市化又是一个较长的阶段。近日，《全国土地利用总体规划纲要(2005~2020)》(送审稿)在进一步修改完善后正式报国务院审批。规划中对各地建设用地和城镇化用地的指标分配成了争论的最核心环节，而保护耕地与实现经济发展也逐渐成为两个近乎对立的派别。据了解，“十五”结束，中国的耕地保有量已经减少到了18.31亿亩，而18亿亩耕地保有量成为这一轮土地利用总体规划修编一个坚定不移的前提。也就是说，在规划期间，全国的耕地减少面积最多只能为3100万亩。但各地出于地方经济快速发展的需要，总是想各种办法说明自己的特殊性，通过各种渠道的沟通来争取较多的指标。国土资源部统计的一组数据足以说明，供给与需求之间的巨大矛盾：国土资源部的统计数字显示，各地规划期间要求建设用地净增长的总量超过了13500万亩，远远大于3100万亩，无论如何也是满足不了的。

由此可以发现，城市化在一定意义上就是农村土地资源转化为城市发展资本的过程，所以，指望改革土地审批制度的办法来节制地方政府的违法用地，至少现在看来，是不太现实的，因为它并未触及到问题的根本。而问题的根本就在于农民地权与国家地权的不平等。

中国的土地制度是一种国家土地所有权与集体土地所有权“双轨并行”的制度。两种所有权的地位是不平等的，突出表现在征地上，国家可以通过征地剥夺集体的所有权。也就是说，国家征用集体土地后交给城市的土地使用者，农村集体组织和农民个人则失去了土地。因此，其结果是农村的土地资源不断地转入城市地产市场，受益者是政府、城市居民尤其是城市工商业者，而农村和农民成了牺牲者。

在这样一种地权下，一些本来在市场经济中通行的做法也变形走样。比如土地“招、拍、挂”政策。2002年推出这一政策的初衷，本是为了提高土地的出让价格，更好地维护农民的利益，但在土地产权不清、新增建设用地供给非市场化大背景下，虽然从形式上看上去它很市场化，公开透明，有利于避免灰色交易和腐败，实际上却是给了地方政府更多的土地垄断经营权，成了地方政府抬高地价，进行牟利的工具。

农村土地制度改革，主要目的是要扩大农民对于土地的财产权力，是关系到8亿农民切身利益的一件大事。究竟怎样改革，学术界提出的可供选择的方案有多种。我们认为，需要就各种方案的可行性、可操作性、所需成本和风险进行比较，最后选择一种既维护农民利益，又符合市场经济规则，还具有可行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在实践中加以实施。

一、改良性的集体所有制加明晰产权方案的优缺点

目前农村土地实行的是，集体所有加一定年份中归农户承包经营的制度，并且土地经营权可以依法、自愿和有偿转让。但是，农民土地经营权，不能抵押，经营权的流转实际上也受到村集体、土地用途和经营租赁费太低（由于农业生产的低收益，甚至亏损）等等的限制，加上土地的承包期不长，在剩余的10多年中，由于承包经营土地的使用年期太短，而转让价值很低。这使得农民也不愿意转让已经承包经营的土地。

如果我们不想大动农村基本的土地集体所有制度，可以进行改良性的改革。即保留集体所有制，明晰个人份额，农村集体土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虚无的农村集体所有制，将模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有。将村集体土地按照最后一轮承包土地时的村人口数进行等份，实行实物股份制，设1亩地为100股的股权；另外，以参加社的社员，一人一股，实行土地股份投票与社员一人一票复合决议制。村民委员会与土地股份合作社经济组织分开，土地股份合作社由村民土地股东大会选举产生，负责社里的经济事务和经营，村里集体所留的土地，包括公共场地，集体林地，村里的集体财产，每个股东按照股份拥有其所有权和财产权。二是每户的承包经营地仍然不变，自主生产经营，自负盈亏，其土地按照股份，可以社内转让，如果向外转让，应当征得股份合作社的同意；除非自愿和有偿，股份合作社不能随意收回社员承包经营的耕地。因此，有两种契约，一份股份合作社和土地入股者关于土地股份的契约，用来界定和分配集体共有财产权；另一份是耕地承包经营契约，保证承包者的耕地经营权。三是集体资产兴办的企业，出租和出卖土地的收入，土地入股形成的资产和收入，根据村民的意见，或者按照劳动力集体所有，或者按照人口集体所有，或者按土地股份所有。但如果是设立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的资产，应当按照土地股份的多少拥有财产。四是村民现有宅基地，不作为生产经营财产入社，可视为村民永佃居住用地，归村民长期使用；宅基地是村民的长期使用财产，可抵押、继承和有偿转让。

承包土地人口的流动和增减，不再调整土地股份。原农村参与土地承包人口因婚嫁、上学、进城等出村的，其土地的股份权，承包经营地等，仍然保留。外出人口不想留有土地股份和承包地的，土地股份权和土地的承包经营权，可以赠予和有偿转让。去世人口的土地股份和承包土地，不再收回，可以继承。无继承人的，可收回土地股份合作社，增加现有股东的股份；实物性耕地可由股东大会协商，招标村内，或者村外承包者经营。

此改革方案的优点是：保留农村土地集体所有制，明晰其产权，承认目前土地承包经营的现实，农民可以按照股份分配土地出租、出售和入股所得的收益，并且给城乡人口增减和流动，提供了土地产权可以有偿转移的制度设计和安排。但是，缺点和风险是：1、土地所有的最终控制权，还是在村集体手中，有可能成为村乡等政权和组织摊派和收费的权力依据；2、成立土地股份合作社，可能会另形成一套村经济组织班子，加大村民的负担；3、股份合作社有可能将农民正在承包经营的土地抵押、买卖等，也可能以法人的身份借债，最后由各股东承担其债务和风险；4、目前中国广大农村农民的法律、监督、合作、经营等素质，可能制约土地股份合作制的推广。

以往那种扬汤止沸，头痛医头、脚痛医脚的救火形式来整顿市场，不再适用，决策层或在着眼于“顶层设计”的深化改革

顶层设计 釜底抽薪

被海内外寄予厚望的十八界三中全会有望开启新一轮全面改革，已在社会各界形成广泛预期。金融自由化改革、户籍制度改革、收入分配制度改革、政府行政审批制度改革、财税改革、国有企业改革等或将都是重头戏。其中，涉及房地产领域的改革倍加受到关注。

针对以前中央政府提出的通过建立长效机制来遏制房价上涨的计划，目标已经明确，但如何贯彻长效机制？税收改革、土地出让、收入分配以及遗产税、房产税扩容，这些或许已经列入了三中全会的文件。近期，全国多处楼市再次炽热，中央却看似按兵不动。以往那种扬汤止沸，头痛医头、脚痛医脚的救火形式来整顿市场，不再适用，决策层或在着眼于“顶层设计”深化改革，从体制上着力，根本性的去解决问题，调控措施会采釜底抽薪之法。而作为遏制高房价的治本之策的土地制度改革也需要其他多元化政策同时齐下，相互配合才能成功，这或许才是暂时按兵不动的主要原因，而覆盖全体人民的基本住房制度体系才是是建立长效机制的有效方法：按照“市场的归市场、政府的归政府”的框架思路，商品房市场主要以市场调解为主，主要是中高收入者的市场；中低收入者的住房问题由政府提供帮助。因此社会各界普期盼本届三中全会土地制度的改革盛宴：征地遵循“公平补偿”原则，补偿标准将随经济社会发展水平提高而动态调整；土地自由流转，确保农民工权益；土地私有化，农民最终拥有自己的土地；扩大农地进入市场流通试点，这将利好地产及其投资产业链。

土地流转 农权破冰

“即将召开的十八届三中全会在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，这其中包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将之与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益”，中国社科院农发所宏观室主任党国英说。

随着中国的城镇化进程逐步推进，现阶段经济增长过度依赖投资，政府以扩消费内需和搞自贸进出口合作为突破口，已经开始寻找新的经济增长点。在慢慢摈弃的房地产投资增长模式背景下，随着十八届三中全会的临近，“土地流转”概念愈发炙手可热。现阶段我国农村集体土地使用权不能通过市场流转，导致农村土地流转面临着市场进入不平等、价格扭曲、增值收益分配不公等弊端，规模生产难以实现。鉴于当前越来越凸显的制约和障碍，打破土地二元结构限制，促进土地利用方式转变，建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，显得迫在眉睫。

而经济学家华生对一些学者鼓吹的流转则颇有微词：“……农地转不转是每户农民自己考虑的事，现在非农民们火急火燎喊流转不是黄鼠狼给鸡拜年吗？……现在这样运动式造势是要强迫全国农民转地吗？农民进城不能安居，农地再失只能成流民，这是改革还是掘墓？” 华生的观点代表了一部分主流官员学者，例如中农办主任陈锡文和国研中心副主任韩俊均表示中国的农业将以家庭农场为主，不可能照搬美洲大农场的模式，这是由中国的人口和土地禀赋决定的。

【摘要】本文对于土地审批制度进行了梳理，实行多年的土地审批制度带给我国土地制度很多益处，但是随着经济社会的发展现有的审批制度已经不太适合我国现在的国情，需要做出一些的改变，借鉴其他国家和地区的土地审批制度，可以更加完善我国的土地审批制度。

一、目前我国的土地问题

城市化是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程。城市化也意味着城镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程。 近些年来，随着我国城市化进程不断的推进，全国各地的城市都在大兴土木，进行着新城建设和旧城改造等活动。2011年12月，中国社会蓝皮书，我国城镇人口占总人口的比重将首次超过50%，标志着我国城市化率首次突破50%。

然而，伴随着城市化的推进，人地关系的矛盾，人与人之间因为土地而产生的矛盾越发的突出了。一时间沸沸扬扬的“乌坎”事件的起因就是土地问题。我国土地审批制度自建国以来不断完善，在规范土地利用、保护耕地、促进土地合理利用方面起到了很大的作用，然而面对当今形势，土地审批制度的改革势在必行。

二、我国现行土地审批制度

我国的土地审批制度主要包括建设项目用地预审，农用地转用审批，土地征收审批以及土地供应审批等。

建设用地审批管理是指法律授权机关依据法律的职责，对建设项目用地的申请、审查、批准以及与之相关的各个环节所实施的行政管理。在具体实施过程中需要人民政府或有批准权的人民政府相关部门审批建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

农用地专用审批是指农用地依法、依规、划转建设用地。国务院的审批权限：国务院批准的建设项目和省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程及大型基础设施建设占用耕地；在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在100万人以上的城市建设用地规模范围内，为实施该土地利用总体规划，按照土地利用年度计划申请城市分批次建设占用耕地。省级人民政府的审批权，除国务院审批权限以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需报省、自治区、直辖市人民政府审批 。设区的市、自治州人民政府审批权，如果乡镇土地利用总体规划已由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，则该乡镇所在地的镇区及所属村庄、集镇的建设用地规模范围内的农用地转用，可以由设区的市、自治州人民政府批准。

一、当前我国农村土地制度的局限性和存在的问题

1.农地产权关系模糊，所有权不明

1978年，农村土地产权关系调整后的家庭联产承包责任制主要是为解决农村计划经济体制对农民束缚的问题而产生，缺乏系统理论准备、制度设计和有计划地实施，是一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性——农地产权关系模糊，所有权不明。

现行农地产权制度关系模糊，所有权不明主要体现在法律界定上。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都规定农村土地集体所有制，但“集体”这一主体，法律规定极为含糊。在《宪法》中界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农村集体经济组织；究竟是哪一级组织，法律制度均未明晰，这就造成农地所有权表面的主体多重化和实际的主体虚化。同时，土地相关法对土地所有权内涵、法律形式、实现方式，所有权主体地位没有相应合理的规定。这就造成政府经营土地，土地产权转让高额收益被政府独得。

2.农地承包经营权稳定性不强

土地承包经营权是随家庭联产承包责任制出现的。新《农村土地承包法》颁布前，土地承包经营权属契约规定的债权性质，而非法律赋予的物权。虽然国家强调稳定农村家庭承包制，但农地制度改革是一个逐步演进过程，其中涉及各种利益关系，由此造成农地承包经营权关系不稳定。由于农地承包经营权关系稳定性不强，就为有关部门利用权力，任意进行土地调整提供了便利。土地发包者在利益驱动下进行权力寻租，利用土地所有权侵蚀农民的承包经营权，借结构调整、规模经营、农业产业化等名目，强行流转农民土地经营使用权。由此引发农民对土地预期的不确定，导致农户追求短期经济效益，粗放式经营，掠夺式开发，以致整个农业生产后劲乏力，最终使中国特色农业现代化发展受阻。

3.农村税费制度改革后的制度保障缺失，造成农民受益权隐性流失

土地利益分配机制是土地制度安排的关键，直接关系农村土地经营制度运行效率。从集体土地受益权来看，家庭联产承包责任制最初是将集体经济组织作为发包方，以土地所有权向农户收取土地承包费；农户作为承包方，承包土地使用权，获取土地产出的全部产品，完成国家和集体的税费任务。然而，取消农业税后，国家相应免除了集体收取的土地承包费，村集体丧失了土地所有权收益，并且集体土地不能直接入市交易。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味进入大中城市非农就业农民将失去土地权益，造成大中城市与小城镇非农就业人员及全民和集体之间土地权益不平等。最后，农村税费改革后，很多农村相应制度保障缺失严重，地方费大于税，加重农民负担。基于现行农地制度安排的不完善，农村土地生产能力因制度缺陷而受到制约。

许多地区的地方财政“退化”成名副其实的土地财政，地方政府退化为“房地产商的附庸”。这一局面的形成要从分税制说起，因为分税制是土地财政的根源。而最新的财税体制改革不仅没有朝着“事权与财权相匹配”的方向演进，反而在“强干弱枝”的路途上越走越远，地方政府收入与支出的缺口将进一步扩大。

进入2008年，关于农村土地制度改革的探索骤然提速。

4月9日，来自安徽省建设厅的消息称，安徽省将建立并实施农民住房产权登记制度，农户获得建设部门发放的房屋所有权证后，有望以农村住房作抵押获银行贷款。4月15日，在抵押担保问题上，浙江省表示计划根据农民住房特点和银行抵押贷款的条件，在城乡结合部的农村地区试点农房抵押贷款。5月19日，山东省政府出台了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，《通知》提出：“农村金融服务机构要拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽贷款条件，降低贷款抵(质)押标准，创业人员的房屋产权、土地使用权”等“均可作为抵(质)押品”。

地方政府的改革，从某种程度上也促使中央的态度变得更为积极。6月，国土资源部有关负责人在谈到新一轮《土地管理法》修改时指出，最核心的改革可能是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。7月，国土资源部要求，各地应“力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证”。

但是，按照目前颁布的《物权法》和相关法律，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或外村人购买，也就是说，农民的宅基地和土地不能进入市场交易，也没有获得抵押贷款的资质。同时，相应的房屋权属登记系统也极为滞后，缺乏进入市场的技术支撑。

在中央的法律环境还没有提供保障的背景下，如何解释地方政府如此密集的土地制度“创新”行为?如果我们把视野拉宽，放在中国整体的经济和分税制背景中，就不难理解地方政府的良苦用心了。

土地、房市与政府

当前，各级地方政府的财政开支对土地财政的依赖性很大。随着房地产市场泡沫开始暴露、土地流拍的事件频频发生，在土地收入预期不明朗的背景下'高度依赖土地财政的地方政府，开始试图激活压抑多年的农村土地“死产”这个“价值洼地”，就是可以理解的。

成都土地制度改革的经验不单是农村土地管理制度的创新，而且在“逐步缩小征地范围”、“允许农民依法通过多种方式参与开发经营”，以及“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等多方面都有重要突破。

路线图

在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化

概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。

这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治;城市则把更多的土地收益返回新农村建设;政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。

挂钩与转型

扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变

成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。