环境影响评价制度完善对策
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摘要：建立一套完善的环境影响评价制度是当今我国所面临的一项至关重要的任务。因为该项制度不仅能够改善生态，还为促进我国社会和经济的可持续发展提供了法律保障。但是在实施过程中，环境影响评价制度中存在的问题也日益凸显。对该制度的研究，本文先从其内涵出发，明确该制度的具体定义及基本特征，从而揭示从现状来看该制度存在的问题，且对这些问题提出了相应的完善对策，以确保该制度的功能有效实现。
关键词：环境影响评价；司法审查；环境保护
目前我国针对环境保护方面制定了多项环境制度，例如“三同时”制度、环境保护税制度、环境标准制度及环境影响评价制度等，其中环境影响评价制度是对环境进行有效监管和保护的一种主要方式和重要手段。但是该制度尚未得到完善，造成一些环境问题得不到有效解决的困境，所以需对该制度进行严密分析，针对制度的不足提出完善建议，促使环境影响评价制度能最大限度发挥其功能，有效保护人们赖以生存的自然环境。
一、环境影响评价制度的内涵
（一）环境影响评价制度的定义
环境影响评价制度是我国在保护环境、防止污染方面采取的一种事先预防的手段，在我国环境保护法律制度中处于基本地位。对于该制度的具体定义，国内外学者有着不同形式的表述，但究其本质都具有这样一种涵义：在建设项目实施或者政府对区域内作出整体规划及某项专业规划前，需对该项活动可能造成的环境影响进行事先预测、评估，若该项活动可能造成的环境影响涉及公众权益时，还需引入必要的公众参与，最后综合各种因素的考虑和审查，决定是否实施以及如何实施该项活动的制度。这是平衡经济发展、生态发展及城乡发展的主要手段，也是协调三者共同发展的法律手段。该制度不仅包括在经济方面要做出系统评价，还注重对环境的影响评估，并且并非停留在评估层面上，而是需要对环境可能造成消极影响的问题进行分析，提出相关的改进意见，尽可能地实现经济效益和生态效益的最大化。
（二）环境影响评价制度的特征
1．强制性。法律具有强制性，因此当我国《环境保护法》纳入了环境影响评价制度时，法律的强制性赋予了环评制度的强制性。该特征表现为国家权力并由国家权力保证实施，来严格约束人们的行为。强制性要求只要是该制度所涵盖的行为，就需要按制度接受评价，并且若个人和组织的行为违反了该制度的规定，则其就应当依法承担相应的法律责任。例如在“某电子有限公司诉某市环保局环保行政处罚案”中，法院认为该公司的建设项目在地址、生产工艺上都发生了重大变动，却未依法重新进行环境影响评价，因而法院判决支持了某市环境保护局对该公司作出的行政处罚。2．客观性。客观性原本是哲学上的一个概念，其是指事物是客观存在的，并不以人的意志为转移。在环境影响评价制度中，对某项建设活动进行事先评价也必须是通过现有的经验和技术对活动可能造成的影响进行客观判断和预测，而不能以人的主观随意评判，不能为了人类自身的利益来改变客观结果，否则该制度将会成为一纸空文，无法发挥其实际意义。因此，我们必须在尊重事物的客观性基础上，用实事求是的态度去考察，在详细完备的客观数据前提下进行综合分析，提出有益于改善生态环境、提高空气质量的对策措施，为人类是否可以进行相关社会活动提供最为科学有效的答案。所以，该特征有效保障了环境影响评价制度对于人类保护环境、预防破坏的行为提供了重要的指导意义。3．专业性。环境影响评价制度是一种运用专业的科学知识和方法进行评价的方法或手段，需要由具有专门资质的单位机构和工作人员严格依照法定程序，综合运用多种专业技术和科学知识进行环境影响评价，使之提出具有专业性、可操作性的方案。同时，这也是法律明确规定了环境影响评价报告书的编制主体必须是相关科研机构组成的环境影响评价单位，这也印证了该项制度具有专业性的特征。
二、环境影响评价制度存在的问题
（一）法律责任不健全
任何一部完善严谨的法律都必然包含了健全合理的法律责任追究机制。只有参与环评的各类主体严格遵照法律法规的规定进行相关活动，环境影响评价制度才能发挥其真正作用。首先，在我国《环境影响评价法》中虽有关于法律责任的规定，但法条仅有六条，且规定的较为宽泛、笼统，都是千篇一律的“依法给予行政处分”。宽泛、笼统的法律责任规定，无法有效发挥法律责任的威慑作用，使其常常被违法之人忽视，使得环境影响评价制度徒有虚名。其次，在该法中对项目决策者的法律责任并无具体规定。然而项目的决策者在项目中具有关键性的作用，而法律只有笼统规定，却没有详细对其具体行为进行法律约束，这会造成在实际操作中，无论环境影响评价的结果如何，都不会对该项目产生实质性影响，降低了环境影响评价制度的功能，妨碍了企业的社会责任心的建立。
（二）社会公众参与不足
虽然在我国《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》中都明确规定了听取公众意见的重要性和必要性，但是在实际情况中公众的参与程度仍然非常不足。究其原因主要是因为：第一，公众还未形成一个良好的环保意识，缺少对于环境影响评价的参与热情，认为对自己的利益并不会产生实质性的直接影响，从而导致政府部门接收到的社会监督不到位；第二，虽然现行的法律制度规定了公众享有对环境影响评价的参与权，但是仍未形成一个完善的公众参与机制，这直接导致了相关部门直接忽视或轻视了公众的参与权。例如在“张某燕诉某省环境保护厅环评许可”一案中，环保部门未及时有效地履行信息公开义务，导致公众掌握的信息不够充分，未对变电站可能对周边环境及人体健康造成的影响进行正确认识，从而产生了“邻避效应”，公众对此类建设项目具有抵触心理，故造成纠纷。
（三）环境影响评价缺少替代方案
环境影响评价制度的目的是兼顾经济效益和生态效益的平衡发展。但是在我国目前制定的环境影响评价制度中，仅有决策者根据已知信息做出是否可以实施的评判，却缺少该环评报告之外的替代方案，使得决策者难以全面了解有关项目的信息，导致该制度平衡经济和环境发展的目的可能会发生落空。例如，某一国家重点发展的建设项目，在环评程序中被决策者确定为不通过，虽然确保了我国环境质量不会发生进一步下降的可能，但在某种程度上也阻碍了我国经济实力的提高，甚至会使得环境影响评价制度适得其反。
（四）司法审查制度面临困境
司法审查是指司法机关依据我国的法律法规审查并纠正行政主体的行政行为，保护公民的合法权益不受侵犯，防止国家权力的滥用。从这一定义出发，对于环境影响评价制度的司法审查则是指法院依据相关法律法规对环境行政主管部门的审批行为进行审查，判定该行为是否符合环境影响评价制度、是否合法合理。然而在现实的环评案件审查中，法院多是支持行政部门的行政行为，原告方屡屡败诉。究其原因主要有两点：第一，环境影响评价是一种行政行为，带有浓厚的政治色彩，对其进行司法审查时，司法机关秉持了谦抑的态度，避免对该行为过多涉及；第二，在对环评审批进行审查时，法院处于一种两难的尴尬境地：一方面，法院作为我国唯一的审判机关，其理应对环评审批进行完全的实质性审查，才能确保该行政行为的合法合理，然而在前文中已论述环评行为具有一定的专业性，需要运用专业的科学知识和方法，从这一点考虑法院的审查能力受到了严峻的挑战；但另一方面，若法院对环评审批仅作形式上的程序审查，那么司法审查行为可能无法发挥其维护公正、捍卫法律的有效功能，因为行政机关的行政行为仅仅满足形式上的合法性并非难事，对环评审批的司法审查最终也将形同虚设。［1］例如在“汤某英诉某市环保局环境行政许可案”中，法院认为在环评文件编制阶段和审批阶段都分别由具有相应资质的专业机构出具了专业的评估意见，而法院又缺乏相关的专业知识，于是在司法审查中直接援引了上述专业机构的评审意见，仅是对被诉的环评行为进行了程序性审查，这种做法导致最后的审查结果可能有失公允，难以使人信服。
三、完善环境影响评价制度的对策
（一）完善法律责任和监督机制
权力是把双刃剑，使用得当可以阻止他人实施不法行为，但一旦使用不当、越过底线也容易滋生腐败，在环境影响评价制度中亦是如此。因此在该制度的建设中，需要建立健全完善的法律责任和监督机制，使得权力更好地服务于社会公众的环境权益。首先，要通过立法对该制度中的各环节所涉及的法律权利进行有效规制，对于在环评过程中做出违法行为时，应根据情节严重程度，追究相应刑事责任，而非局限于行政责任的承担。其次，要在建立对首要责任人的问责机制同时，确保各责任主体的权责统一。首要责任人对整个环评程序的推进起着至关重要的作用，只有将主要责任人的法律责任明确落实，对做出错误行为的工作人员严惩不贷，才能有效杜绝权力滥用，确保环评工作的依法依规进行。
（二）加大社会公众参与力度
因为众多环评项目都涉及公众权益，所以必须充分听取社会公众的意见，维护好社会公众的切身利益。第一，要注重对公众的环境教育，增强公众环保意识。借助于我国义务教育的强制，培养公民从孩童时期就能正确认识环境保护的重要性，提高公众的整体素质，促进公众积极主动地参与环评。第二，完善社会公众的参与机制，给予社会公众参与权、知情权的法律保障，从而使得环评过程得到公众的有效监督，促使我国的环境影响评价制度的根本落实，有效发挥制度的环保价值。［2］
（三）引入替代方案机制
现有的环评机制并不能最大限度地兼顾好经济利益、生态利益、社会利益三方面的发展。究其原因，主要是缺乏替代方案的制定。在决策中，决策者往往需要在多个可供执行的方案中，综合各种利益考量选择出一个最佳的方案。然而目前在我国的环境影响评价制度中仍未有对于替代方案的相关规定。在这个问题上，我们可以借鉴国外已有的经验，设定每个项目都需提出现实性的替代方案，对方案中的选址、公益、成本、效益等各种因素做出对比分析，最终确定该活动项目的是否实施及如何实施的明确决定，从而实现环境影响评价制度的初衷，展现该制度的应有之义，促进经济、生态、社会的协调发展。
（四）建立完善的司法审查制度
完善的司法审查制度是督促环境影响评价有效实施且发挥有效功能的重要手段之一，因此解决司法审查的困境刻不容缓。首先，我国法院对环评审批行为刻意秉持着谦抑的态度主要是因为环评行为涉及了众多的科学性的专业知识，并且环评中涉及大量不确定法律概念的适用。但从目前我国法官队伍的建设来看，大多数还未具备环境方面的专业性知识，使得在审查时无法准确适用相关的不确定法律概念，导致司法审查工作的顺利进行存在一定的阻碍。例如在“任某刚诉某县环保局行政许可案中”，双方当事人就第三人某科技有限公司在生产工艺上将“盐处理物料中和改为浓度为17~20%的氨水中和”是否属于我国《环境影响评价法》第二十四条规定的“重大变动”发生争议，法院就此直接采信了环评过程中环评单位和专业评估机构的意见，将该类变动认定为“非重大变动”。因此应扩大司法机关的专业队伍建设，增大专业性人才的加入，提高司法机关的科学性和专业性。让具有专业背景的人才进入司法队伍，满足司法机关对环评审批进行司法审查的专业性要求，避免司法权过度让步于行政权的境况。其次，应通过法律规定明确法院对环评的全面审查权限。环境资源具有可恢复性弱的特质，然而其重要性却在当今国家的发展战略中日益突出，所以必须要注重环境影响评价制度的有效实施，如果在环境领域中司法权未能有效制约行政权的滥用，那么环境影响评价制度的根本价值将难以得到有效实现。因此，必须确立对环评审批进行全面审查的规定。不仅要审查环评审批行为是否为依法进行，而且要注重对环评报告内容的审查，包括全面分析和评价该项目涉及的各种可能对环境产生影响的因素。在我国众多的环评案件中，只有极少数的法院对环评行为进行了实质性的审查，例如在“肖某平诉某市环境保护局环保行政许可案”中，就因法院并未局限于对环评许可程序性审查，而是借助于专业技术人员的专业知识，对环评许可内容进行了实质性审查，从而将该案件列为具有典型意义的重要案例。该典型案例的发布，意味着对环评审批进行全面审查得到司法机关的大力支持，只有通过全面审查才能有效监督行政部门依法履行职责。
参考文献
［1］阮丽娟．环评审批的司法审查之困境与克服［J］．政治与法律，2017（10）：150-160．
［2］苏韵涵．论我国环境影响评价司法审查制度现状与完善对策［J］．山西高等学校社会科学学报，2019（6）：55-61．
作者：左童 单位：安徽工业大学