关于中央企业与地方政府合作建设公租房工程模式的探讨

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摘 要：目前公租房工程在全国住宅工程建设领域所占的份额逐步加大，各地的建设和资金筹措模式也各有不同，本文作者结合北京市海淀区某公租房项目建设经验，介绍并探讨了企业与政府合作建设这一新型模式的特点和利弊，具有重要的指导意义。

关键词：中央企业；地方政府；公租房工程；

中图分类号：C29 文献标识码：A 文章编号：

2012年3月，中国长江中国三峡集团公司（以下简称“中国三峡集团”）与北京市海淀区公共租赁住房发展中心（以下简称“海淀区公租中心”）就北京市海淀区某公租房项目正式签定合作协议，就双方共同建设该民生工程的责权利划分及融资、管理、移交等关键问题达成了共识，至此，中央特大型国有企业与地方政府在公共租赁住房领域开辟了一条全新的合作建设之路。

我国公租房建设历史可追溯到六年前，2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》文件之后，我国城市住房保障正式由经济适用房为主转变为廉租房为主，但开始时并未将外来务工人员及刚毕业大学生等群体考虑在内，随着这一问题日益突出，部分城市开始了廉租房升级版——公租房的建设，公租房使中国住房保障制度正式开始成为一个覆盖全体居民的住房保障体系，也就迅速获得了广大低收入“夹心层”群体的支持。2009年住建部正式提出把发展公租房作为保障性住房的方式之一，首次给出了清晰的指导意见；2010年6月中央七部委联合了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，公租房正式成为我国住房保障体系的重要组成部分。2011年9月国务院办公厅了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大力推进以公租房为重点的保障性安居工程建设。至此，中国保障性住房的宏观政策已经悄然转向,公租房已经成为保障性住房建设的主力，但由于投资回报率低等众所周知的原因，公租房建设一直处于投资主体单一、地方政府财力有限而开发商又不愿参与的尴尬局面，如何拓宽融资渠道、吸引资金，就成了摆在各地政府面前的共同难题。

在上述时代背景和历史潮流的推动下，中国三峡集团作为特大型央企，在北京市有关领导的直接关心和推动下，与注册地所在的海淀区政府达成了一系列战略合作意向，其中，共同开发建设海淀区某公租房项目就是重点合作内容之一。

中国三峡集团是国务院批准于1993年成立的国有独资企业，是以大型水电开发与运营为主的清洁能源集团。作为“三峡工程”的业主，中国三峡集团在履行社会职能、回馈社会方面始终体现出高度的责任感，早在2003年，中国三峡集团公司就曾经应北京市政府邀请，派出以下属二级单位长江三峡技术经济发展有限公司（以下简称“三峡发展公司”）人员为主组建的项目管理队伍，完成了奥运工程国家游泳中心“水立方”的项目代建工作，并以规范、高效的“三峡”管理模式在北京市工程建设领域赢得了良好口碑。此次再与海淀区政府合作建设公共租赁住房工程，堪称国企为地方政府分忧、地方政府为国企护航的双赢之举，其具体合作模式主要内容如下：

一、由北京市海淀区政府、海淀区公租中心、中国三峡集团、三峡发展公司签订合作协议书，其中海公租中心作为项目开发的建设主体，即合同甲方；乙方中国三峡集团负责项目融资，丙方三峡发展公司是其直属的专业工程管理单位，受甲方的委托承担建设管理职责；

二、甲方负责征地、拆迁安置及土地平整等工作，为项目建设提供必要条件；

三、丁方海淀区政府在建设过程中给予行政审核、备案等手续的协调配合。

合作协议对参建四方扮演的角色进行了合理的分配，尤其是充分利用了央企在工程管理方面的专业优势及其“不差钱儿”的资金优势，并由在体制内具备“近水楼台”优势的地方政府及下属部门负责工程建设行政审批和融资担保等内容，在协作分工上充分发挥了各家所长，为项目建设的顺利进行奠定了良好的基础，该公租房项目于2011年11月底正式开工，项目占地4.3公顷，总建筑面积14.4万平方米，共包括近2000套面积从30到60平方米不等的住宅单元，总投资额近6亿元人民币，截至2012年9月底，工程已完成全部住宅楼的结构封顶工作，根据工期计划，整个项目将于2013年下半年全面竣工并交付使用，届时将为缓解北京市北部尤其是中关村、航天城附近地区的住房紧张及交通堵塞状况发挥巨大作用。

由于此种合作建设模式在国内尚属“摸着石头过河”、并无先例可参考，所以协议签定过程也是一波三折，特别是在甲乙双方涉及到各自资金风险的条款上更是经历了反复的修改、僵持及谈判过程。根据协议约定，本工程的建设资金由乙方提供全额融资，甲方为乙方融资提供包括但不限于已取得的土地使用权及地上在建工程资产的抵押担保，同时甲方在项目竣工后三年内向乙方分期偿还全部融资本金及利息，其中计息利率按照人民银行公布的五年期贷款基准利率为基准上浮0.5个百分点，另外在中国三峡集团的坚持下，双方约定“在标的项目竣工验收备案完成且甲方取得房屋所有权证书时，如果届时甲方根据本协议应当支付给乙方的融资本金及利息尚未支付完毕，则甲方应当将土地使用权及房屋所有权抵押给乙方作为担保，直至本协议项下应当支付给乙方的融资本金及利息全部支付完毕”。

在将近一年的合同谈判过程中，甲方海淀区公租中心和丙方三峡发展公司均承受了较大压力，一方面是合作协议迟迟难以签定，另一方面海淀区公租中心却不得不按照政府承诺的时间启动了项目建设的前期工作，并先后完成了基坑及主体工程的设计委托以及部分基坑开挖工作，至2011年9月份三峡发展公司逐步接管工地时，相关工作已发生费用约3000万元，关于此部分费用，甲乙双方后来商定“丙方项目管理范畴以基坑施工工作完成为界，丙方接手前期由甲方完成的项目投资，除一级开发费用外，其他费用经乙方确认后计入建设成本”。

三峡发展公司介入后迅速启动了总包单位的招标程序，2011年11月底中标方中国水电二局正式进驻现场并展开了主体结构施工，但由于合同协议尚未签定导致建设资金无法到位，项目几度因“弹尽粮绝”而面临全面停工的危险，鉴于此种状况，在合同各方的共同努力之下，合作协议终于在2012年3月得以正式签定，双方约定建立的共管账户内随即注入了来自中国三峡集团的第一笔建设资金，项目建设彻底摆脱了垫资建设的极度困难局面，顺利驶入了快车道。

为保证工程质量、降低成本风险，除建立资金共管账户以外，合同四方还采用了由甲方聘请独立的造价咨询和审计单位并进驻现场办公的监管模式，所有工程费用支付申请以及涉及到费用问题的设计变更及工程洽商，均先由监理公司出具审核意见，之后由三峡发展公司项目部和造价咨询单位进行联合审查，确保每一笔资金的规范使用和合理使用；另外由审计单位对建设项目进行全过程审计，相比较项目竣工后的审计方式，大大提高了审计工作的预防效力，也降低了参建各方在配合审计时的追溯难度。

作为首次由地方政府与国企合作建设的民生工程，该项目在建设过程中也遇到了不少问题：

一、公租房作为解决低收入人群的政治任务，同时承载着调控房价的重要使命，国家为此制订了考核指标并希望各地能够大干快上，其中仅北京市就计划在2017年前建成100万套保障房，时间紧任务重，为了响应号召、兑现承诺，大多数公租房项目都存在仓促上马的情况，地方政府为了保证工程的顺利实施，纷纷采用了“绿色通道”等特殊政策予以照顾，“三边”特色在公租房建设中体现得更加淋漓尽致，带来了诸多负面效应，对于本项目而言主要有两点：

1．工程建设报建程序一直落后于现场进展，给各项建设过程中的各项审批和备案工作造成了障碍。虽然建设单位是地方政府下属单位，项目也号称具备“绿色通道”等特殊待遇，但在遇到各建设主管部门检查时，仍然存在各自为政、沟通困难的状况；

2.乙方中国三峡集团为了提高资金利用效率、降低财务风险，原计划投入20%的自有资金，其余部分采用银行抵押贷款来解决，但由于用于银行贷款的土地证迟迟未能取得，造成了乙方融资计划再三推迟。

二、项目建设单位、投资人、项目管理方之间的关系相对一般工程更为复杂：建设单位是名义上的甲方，项目管理方由于是投资方的二级公司而被施工方视为实际甲方，但在重大设计变更或涉及到较大费用变更时，项目管理方则必须按照合同征求建设单位的正式意见，，国企以及地方政府相对程序化的信息传递和汇报制度，在保证了相对审慎的同时仍不可避免地带来了决策效率低下的老问题，因而在项目建设初期也带来了决策效率低、多头发声的弊病，随着工程推进、程序磨合到位，上述问题得以逐步改善。截至发稿，本项目已进入市政工程及精装饰阶段，将于2013年下半年投入使用。

2012年12月22日上午，作为北京市海淀区在质量、安全管理方面均较为规范的“窗口工程”，该项目迎来了北京市委、市政府主要领导同志的亲临视察，并指出：“公租房建设要吸引社会资本参与，为政府缓解短期内建设资金压力；应该提倡并推广此种合作建设方式。”