关于“限广令”的思考
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[摘 要]2011年11月28日，国家广电总局正式下发《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》，决定自2012年1月1日起，全国各电视台播出电视剧时，每集电视剧中间不得再以任何形式插播广告。“限广令”的出台满足了消费者的需求，避免了电视剧播出进程中过多广告的插播，但是从合理行政方面考虑，禁止每集电视剧中间以任何形式插播广告的方式亦会大大削减制片商、广告商、电视台等的经济利益。
[关键词]限广令；合理行政；适度
一、“限广令”的含义
简单地看，自2004年至今，广电总局对非黄金时段电视剧中插播广告时长的容忍度由2.5分钟，降为1.5分钟，最终降至零。
2011年11月28日，国家广电总局正式下发《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》，决定自2012年1月1日起，全国各电视台播出电视剧时，每集电视剧中间不得再以任何形式插播广告。
简单地看，自2004年至今，广电总局对非黄金时段电视剧中插播广告时长的容忍度由2.5分钟，降为1.5分钟，最终降至零。
二、“限广令”出台后的社会效果
（一）初期反应效果佳
商品经济条件下，消费者与经营者相互分离，损害消费者利益的问题逐渐产生。广告一直都是电视剧的“阿喀琉斯之踵”。电视剧中将严禁插播广告的消息一传出，立即引起了观众的重视与拥戴。许多观众在看电视剧的时候均遇到过相似情况：看一集电视剧过程中，被反复插播的广告打断；亦或一集电视即将结束时突然进广告，原本以为会将继续播放，但等来的却是片尾曲；又或者，片尾的精彩花絮和演职人员表直接被广告覆盖。对于很多“在广告中看完电视剧”的观众来说，插播广告不仅伤害了电视剧作品的完整性，也影响了观感。因此，新一轮“限广令”得到了大部分群众、网友的支持和欢迎。
表面上看，“限广令”的出台的确满足了广大人民群众的需求，电视剧播出途中插播过多过长广告会影响电视观众作为消费者应有的权利，但是绝大多数的观众亦担心电视台、电视剧制作方及广告商会另寻他路，增加植入广告、网络视频广告的数量。其次，“限广令”的出台，会大大减损电视台、电视剧制作方、广告商等的经济利益。
（二）规避“限广令”的现象屡出现
一方面“限广令”的出台满足广大消费者的需求，另一方面却也影响了电视台、广告商、制片商等经营者的经济利益，使得他们在电视剧播出过程中所获取的经济利益荡然无存，这无疑不利于消费者与经营者的利益平衡。广电局规定：对于违规行为，广电总局在通知中要求加大查处力度。广播影视行政部门要严格依法管理，对播出电视剧时仍插播广告的播出机构，要依据总局61号令等规定，给予责令整改、警告、诫勉谈话、暂停商业广告播出等处理。广电总局的行政监管可以发挥硬性的强制力作用，使电视台、电视剧制作方、广告商等不得不遵守“限广令”，从而丧失巨大的经济利益。但是，亦会促使他们以其他方式弥补此损失。目前，有关“限广令”对电视台可能产生的影响主要有三种观点：
1. 短期将带来直接经济损失。如有报道推测“限广令”将会直接导致电视台广告损失“200亿元”；
2. 长期有益。也有的分析认为“限广令”有可能因强制“清洁”电视屏幕而为电视荧幕保留住更多观众；
四、将“限广令”与合理行政有效结合
（一）强化目的
必须始终坚持把社会效益放在第一位。广播电视广告是广播电视节目的组成部分。广播电视播出机构要始终坚持把社会效益放在首位，牢牢把握广告内容的正确导向，认真履行对广告的依法审查职责，坚决抵制虚假违法广告，坚决抵制内容低俗的不良广告。
（二）做好行政方案的预期工作
行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应该依相对人的申请或依法主动举行听证。行政主体之所以在行为前要通知相对人，是为了使相对人对相应行为有所了解、有所认识和理解。听取相对人的陈述、申辩、解释，防止和克服行政行为的片面性及可能出现的差错。行政机关在做出任何一项行政行为时都不能只是纸上谈兵，而忽略与此行政行为有着利益关系的各方意见，做到考虑相关因素，平衡各方利益，把损害降低到最小。“限广令”，应全面实施通知、听证、接受各利益关系方的询问、意见，在综合考虑各方利益的前提下，才有可能做到合理行政。
（三）行政管理手段合理化
从“限广令”本身着手。“限广令”禁止在电视剧播出过程中插播任何广告，过于绝对化，使广大广告商、电视台、制片商等多方同时受到巨大的经济损失，无疑打压了其生产工作积极性，也间接使广告商与电视台把更大强度的广告运用到其他影视领域，不利于消费者权益的长远保护。笔者认为，有关部门应考虑适当规制在电视剧播出中插播广告的次数、时长、种类等，侧重于禁止在电视剧播出过程中插播过多广告，而非绝对禁止插播广告。这样一方面考虑到消费者权益的保护，另一方面使得广告商与电视台有利可图，维持两方利益的均衡。很多国家对限制电视广告的插播和播出各有各的规定，有的宽松，有的严格；限制的方法也各有不同：法国的私营电视台仍然可以播放广告，平均每小时不得超过9分钟。如果播出的节目时长不到1小时，可以插播一次广告；如果播出的节目时长超过1小时，可以插播两次广告。法国的规定较为细致。与此同时，英国、法国和德国这些欧洲国家采取的是总量限制的办法，而且，其限制并不只针对电视剧，而是针对所有电视节目。