浅论节约集约利用土地资源

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摘要：当前我国人多地少，人地矛盾日益趋紧，针对土地利用中土地结构和布局不合理，建设用地粗放，土地利用率低，后备资源少，土地开发空间不足，耕地数量每年逐渐减少等问题，我们应充分认识到节约集约利用土地的重要性。并通过规划、计划的调控作用，利用闲置土地，完善建设用地储备制度，全面落实节约集约用地责任，使每个人都意识到要节约集约用地。

关键词：节约集约利用；土地资源；问题；措施

中图分类号：C93 文献标识码： A

一、关于土地节约集约利用的概述

（一）相关概念

中外很多相关学者都从很多角度对土地节约集约利用的内涵和概念进行过相关论述。一般意义上讲，学者认为土地节约集约利用，首先是节约土地，合理利用土地，提高土地的利用率；其次就是要通过调整土地利用结构来有序地置换土地，达到集约程度的目的，增加土地有效利用面积。还有学者认为从动态和静态两个方面解释土地的集约利用，土地集约利用是相对于传统粗放的土地利用模式提出的；除此之外，土地集约利用的含义是会随着时展更变的，不是静态的概念。随着国民经济的高速发展，人们就会越来越依赖自然资源，这就也使得土地的承载能力得到了提升，也就致使土地的集约程度在不同的时间段会有相应的不同。只有真正深刻理解了土地集约利用的内涵，才能正确地确立土地集约节约利用的相关理念。因此在理解其内涵的过程中，就可以从广义和狭义两个方面入手进行相关的分析。

从狭义上进行探讨，就是要通过增加土地投入来做到土地集约利用的目的，最终也能够获得土地报酬的最大化。

广义上来讲，就是要通过先进有效的指导思想来做到土地集

约利用，通过改善经营管理模式，增加存量土地投入量等方式来提升土地的经济效益和使用效率，使社会、经济、环境生态等效益达到最大化。所以土地集约利用的实际效果和具体各方面的投入量并无明显的关系，同时土地集约利用的评价过程时动态的，因此其标准也比较模糊。集约利用土地的目的就是在最佳集约度的基础上达到土地利用的各方面效益的综合统一。因此，从这个角度来看，广义上的土地集约利用更具有科学的发展思想，因此也就比狭义的概念就显得更加科学准确。

（二）实施的目的

实施土地节约集约利用的目的就是要将土地利用各方面的效益进行综合统一，并在此基础上实现土地的可持续利用预计相关资源的优化配置，对于城市土地来讲，均是追求城市土地利用效率的最大化，节约用地，以实现土地可持续利用为最终目标。研究土地节约集约利用就是要研究其余土地资源优化配置的联系。首先，两者之间的研究的理论基础基本上是类似的，都是以可持续发展、系统控制、土地经济等理论为依据。其次，两者的实现途径相似，主要包括宏观调控、科学预测与评价、相互制约机制。第三，从范围上来讲，土地可持续利用的概念范围大于土地节约集约利用的概念范围，而土地集约利用的涵盖范围又大于土地资源优化配置。

二、当前土地资源节约集约利用中存在的问题

由于长期受到“地大物博”错误观念的束缚，一些干部和群众对土地国情认识不到位，缺乏土地节约集约利用的观念，思想上没有引起高度的重视，甚至认为土地问题是阻碍经济发展和项目上马的制约因素，一些领导干部在发展社会经济的统筹布局中，没有把土地利用问题作为重要的指标和因素加以综合考虑，导致在落实节约集约利用土地上造成很大的被动局面。一些项目缺乏节约集约用地观念，摊饼式发展，星点式建设，造成土地资源的闲置浪费、低效用地现象。

（一）规划管控不到位

长期以来形成用地结构和布局不合理 ， 土地利用效率低的状况，土地利用的综合效益没有实现最优化。城市城镇开发建设中盲目占地、上项目、搞开发，导致规划用地、规划管控受到冲击。一些城市过高追求建设标准，无原则地拉大城市框架，形成大量的耕地被蚕食。一些农村建房没有严格按照城乡建设规划进行统一规划，居民建房随意性较大，布局散乱，土地利用率低，少批多占和“一户多宅 ”的现象没有得到完全控制。

（二）土地供需矛盾仍然突出

近年是经济社会转型跨越发展的重要时期，许多地方对土地资源的需求依然十分旺盛，特别是一些地方在招商引资过程中，把土地的足量供应作为一个基础条件，土地供应无原则地服从于项目上马，导致土地资源的供需矛盾十分突出。长期以来，这个供需矛盾始终没有得到有效缓解。

（三）土地的集约利用程度不高

土地利用十分粗放，利用率不高，存在大量闲置低效用地。有的存在批而未供土地的情况，粗放浪费现象比较严重；一些项目贪大求洋，使用土地宽打宽用，布局不紧凑，不能严格执行集约用地的控制标准，土地利用率和单位土地投资强度偏低；有的项目由于种种原因，边干边停，干干停停，或者长期停产停业，造成土地长期闲置浪费或低效使用。在农村，新建住宅不断向生产生活更加便利的区域无序扩张，农民住房零星分散，浪费土地较严重。

（四）后备资源少，土地开发空间严重不足

目前，土地开发潜力十分有限，土地后备资源少，分布不均衡，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。从当前耕地占补政策的执行上看，占优补劣的情况在很多地方不同程度的存在，新开发复垦的耕地在使用价值上打了折扣。

（五）闲置土地盘活难度较大

一些项目由于资金、市场、政策等因素导致停工停产，对这些闲置低效用地亟待盘活利用，但由于这些项目往往存在复杂的债权债务纠纷，所以处置起来有很大难度；一些新上项目，由于受市场因素影响，资金不足或资金投入放缓，导致工期延长，也造成了一些土地的闲置。尽管相关土地法律法规对闲置土地明确了一些处置办法，但可操作性不强，实际工作中情形复杂，工作难度大。

（六）违规违法用地现象仍然比较突出

一些地方打着发展的旗号，不计土地成本地进行招商引资；有的突破土地法律红线，占用耕地甚至基本农田破土动工，大肆建设；有的以“先上车，后补票”为借口，在没有依法取得建设用地审批手续的情况下，先行施工建设，导致村企纠纷、村民上访，引发了大量的社会矛盾；有的私设各类开发区、高新技术区、产业示范区等，圈占土地，蚕食耕地。

三、土地资源节约集约利用的对策与措施

（一）宏观调控，规划引领，重点突出，提高土地使用效益

要切实加强政府的宏观调控作用，要把土地资源的节约集约利用纳入经济社会发展的大盘子中统筹考虑，全盘规划，从严把好土地闸门。要把规划引领、规划用地放在经济社会发展的突出位置，要不折不扣地执行土地利用总体规划，规范用地分区，控制供地总量，优化利用效益，逐步建立以供给引导、制约需求的土地供应机制。要做好建设项目用地的预审工作，不符合产业政策，不符合土地规划的坚决不予通过；要把土地投资强度和土地利用详细规划等列为项目用地的准入指标，在项目用地审批时，按照用地控制指标及单位面积的投资强度的要求，确定是否供地或供地的数量，从源头上提高土地使用的效率。优先保障重点项目、重点工程土地供给；优先保障自主创新、科技型项目土地供给；优先保障解决民生问题项目土地供给。

（二）完善机制，严守红线，确保耕地占补平衡

要严格落实土地管理和耕地保护责任制，层层签订耕地保护目标责任书和基本农田保护责任书。把耕地指标和基本农田保护指标落实到地块，落实到农户，严格按照“依法依规、确保数量、提升质量、落地到户”的要求，科学划定永久基本农田。将基本农田保护图、表、册的内容纳入数据库管理，及时维护，实时更新，实现基本农田管理的信息化和网络化。

通过采取有力有效措施，千方百计控制耕地总量不减少、质量不降低。要盘活挖潜，复垦开源，确保耕地占补平衡。将土地复垦整理工作与城乡建设用地增减挂钩等工作相结合，大力实施项目工程，要加强废弃低效用地的复垦管理，将废弃矿地纳入土地整治规划范围大力实施。在复垦实施过程中，要以科学选址为龙头，以项目化管理为手段，严把工程项目的申报、立项、施工、监理和验收等各个环节，坚持项目公告制、法人制、监理制、招投标制和合同制等制度，确保新增耕地的数量和质量。

（三） 加大力度，全面清查，盘活资源，科学合理处置闲置低效用地

要全面清查，摸清底数，在掌握基本信息的基础上，组织开展闲置、低效建设用地调查评价，要认真分析形成土地闲置浪费的主要原因，分门别类提出处置的办法；要对现有建设用地的开发利用和投入产出情况进行综合评估，切实掌握本区域土地利用的效率；要把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率；要把工作重点转移到加快处置方面，积极盘活存量建设用地。对一些达到收回标准的闲置土地，要坚决收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行资源的市场化配置，有效提高土地利用和产业发展的集约化水平。

（四）抓住重点，调整布局，多管齐下，积极稳妥地推进农村住宅用地规范化

农村村民住宅普遍为低矮建筑，占地面积大，容积率低，且布局分散凌乱，配套设施滞后；加之近些年，农村人口向城市转移，出现了大面积的“空心村”、“无人村”，土地闲置、低效、浪费的现象比较突出，因此，必须要加大对村民住宅用地的整治整合利用力度，采取布局调整办法，引导城中村、空心村改造，促进城乡建设由低效变高效，通过拆旧建新、整村搬迁、移民并庄，旧村复垦，积极推动“空心村”改造，既缓解了用地压力，又保障了新农村建设；大力推动城中村改造，通过异地安置等措施，进一步拓展用地空间，提高土地利用效率。

（五） 强化责任，落实制度，加强督查，全面推进土地资源节约集约利用

要建立和完善节约集约用地的责任化管理机制，特别是强化节约集约用地的共同责任机制，着力构建“政府统一领导、国土部门牵头、相关部门配合、全社会广泛参与、齐抓共管”的责任体系。要建立健全保障土地节约集约利用的长效机制，从根本上转变土地利用方式，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。批前要严格依照土地利用总体规划、国家产业政策和土地供应政策的规定，对项目用地各项指标进行审查并提出预审意见，项目没有达到集约用地规定的，预审不通过，不予安排用地计划；批中要加强建设用地定额管理，严

控新增用地总量，依据省规定的定额指标及市规定的单位面积投资强度等因素，综合确定供地数量，坚决核减超指标的用地，制止浪费土地、粗放用地行为；批后要加强日常监督检查，逐步建立建设项目竣工后的建设用地复核验收制度，特别是加强对投资强度的跟踪管理。对不按照合同约定条件使用土地的，要追究土地使用者的违约责任，给予一定处罚。跟踪督促用地单位按集约用地的规定开发利用土地。

结束语：

总之，土地是城乡发展空间扩张的首要载体。现阶段是建设全面小康社会的关键时期，城镇化、工业化、国际化以及市场化的速度都在不断加快，因此资源的利用消耗也不断加快，由于受到土地供给总量的限制，城镇发展用地的空间增量已达底线，土地的供需矛盾意境成为现阶段我国经济发展的主要影响因素，因此要健全相关的法规制度节约集约土地以及保护耕地。约集约用地是保障国民经济发展的前提，可以在很大程度上缓解我国土地的供需矛盾。

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