京津新城建设成效分析
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摘要：从分析新城在城市群中的地位、作用以及功能入手，从产业支撑功能、吸纳人口和就业功能、提供公共服务功能、生态宜居功能等方面分析北京和天津新城发展的成效。通过分析发现，北京和天津新城已逐渐成为承接中心城区人口及产业的重要空间载体，成为阻隔外来人口和产业大量涌入中心城市的“反磁力”基地，其自身经济实力也在迅速上升，但一些新城也存在城市功能尚不完备、发展时序不够协调等问题，这在一定程度上影响和制约了其核心作用的充分发挥。应产城融合――以产业为载体，集聚人口，促进新城发展；生态宜居――生态环境优美，公共服务完善，文化多元包容；功能协调――基本功能完备，功能有序协调。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2016）05-0045-03
一、引言
目前，京津两市作为京津冀区域发展的“双核心”，已进入中心城市功能疏解、打造周边新城、建设都市圈、城市群的重要阶段，而京津冀城市群作为我国东部三大城市群之一，存在着城市体系规模结构不合理，城市规模和发展实力很弱，吸纳力不足等问题。因此，本文以京津冀城市群中的北京新城和天津新城为研究重点，对京津两市周边的新城建设成效进行分析，发现影响新城发展的关键因素和突出问题，为进一步完善新城功能、促进新城健康发展提供客观依据。
按照都市圈、城市群发展的一般规律，中心城市产业升级和功能疏解的过程，也正是区域产业整合和经济重构、中心城市发挥辐射带动作用、新城及中小城市快速崛起的重要阶段。其中，中心城市在区域发展中起着主导、引领和核心作用，新城是是承接中心城人口、产业及城市功能的重要发展空间。新城能否充分发挥上述作用，其重要前提是新城本身必须具备一些基本功能，包括：一是产业支撑功能；二是吸纳人口和就业功能；三是提供公共服务功能；四是生态宜居功能等。这些功能之间在时序上相互协调，在功能上相互支撑，如果各功能之间不协调，都会影响新城在产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等作用方面的充分发挥。
本文对北京新城范围界定的依据是《北京城市总体规划（2004年―2020年）》。该规划将昌平、大兴、怀柔、密云、门头沟、平谷、延庆、房山、顺义、通州和亦庄列为11个新城，其中，顺义、通州和亦庄为重点新城。对天津新城范围界定的依据是《天津城市总体规划（2005年―2020年）》。该规划将蓟县、宝坻、武清、宁河、汉沽、西青、津南、静海、大港、京津和团泊列为11个新城。
二、对北京、天津新城建设成效的综合分析
（一）新城成为承接中心城区人口及产业的重要空间载体
1.新城的人口规模呈增长态势，已成为吸纳人口的重要城市载体。据统计，北京新城常住人口从2005年的584.8万人上升到2014年的875.3万人，从2012年开始，北京新城常住人口增长率高于中心城。当然，由于中心城集中了大量优势资源，强烈地吸引着全国各地的人口和企业的聚集，因此，中心城常住人口规模仍在继续扩大，从2005年的953.2万人上升到2014年的1276.3万人。天津中心城和新城在2007-2013年常住人口规模呈继续趋势，中心城从2007年的408.59万人上升到2013年的490.91万人，新城从2007年的512.98万人上升到2013年的834.14万人，新城常住人口规模始终大于中心城区，天津除了中心城在2010年出现了-2.1%增长的情况外，天津中心城和新城常住人口均呈正增长。
2.新城对中心城市第二产业的承接功能已开始显现，但第三产业没有出现从中心城向新城转移的明显趋势。北京新城从2005年至2013年，经过发展，新城的产业结构趋于合理。2013年与2005年比较，新城地区除门头沟外第一产业占比均有下降；中心城各区第二产业占比全部下降，新城中通州、昌平、怀柔、平谷、密云五个区县第二产业占比上升，其他区县第二产业占比下降，说明北京中心城第二产业已经向外转移，新城的部分区县也已经发挥承接作用；中心城各区第三产业占比全部上升，新城中顺义、通州、大兴、房山、门头沟、密云、延庆七个区县第三产业占比上升，新城其他区县第三产业占比下降，说明目前第三产业并没有形成从中心城区向新城地区转移的趋势。天津新城2005年至2013年，新城各区县的第一产业比重明显下降，下降最多的是宁河县，其下降比例达到9.12%；除津南区和蓟县外，第二产业的比重均有所上升；津南区、蓟县和宝坻区第三产业的比重有所上升，特别是蓟县上升比例近30%；而中心城各区第二产业占比均下降，第三产业占比均上升。天津中心城和新城产业结构的变化说明，中心城的第二产业已经开始往外转移，新城大部分区县已经发挥承接中心城第二产业的作用，中心城各区第三产业发展得很好，除河东区外，占比均超过80%，但第三产业并没有出现由中心城向新城转移的趋势。
（二）新城成为阻隔外来人口、产业大量涌入中心城市的“反磁力”基地
1.从吸引外来人口的角度。2005-2013年，北京中心城和新城外来人口均呈现逐年上升的趋势，中心城外来人口从231.2万人上升到467.5万人，新城外来人口从126.1万人上升到306.3万人；户籍人口方面，新城户籍人口从2005-2009年呈平稳上升态势，2010年较2009年新城户籍人数有所下降，2011年、2012年又开始小幅上升。这说明除中心城地区仍然是吸引外来人口的主要地区外，新城地区已经成为吸纳外来常住人口的重要载体。
2.从吸引就业人口的角度。天津新城对中心城区的就业人口有较大的吸引力。2009-2013年，天津的中心城就业人口比重呈现逐年下降的趋势，从2009年的60.30%下降到2013年的28.30%，同期新城就业人口比重呈现逐年上升的趋势，从2009年的39.70%上升到2013年的71.70%，说明天津新城对就业人口有较大的吸引力，较好地起到了“反磁力”基地的作用。2005-2013年北京和天津中心城与新城城镇单位就业人员增长数据显示，北京中心城区仍然是就业人员主要聚集地，占72%以上，北京新城地区就业人员呈现上升趋势，但是上升幅度平缓，说明北京新城对就业人口的吸引力还不够强，“反磁力”基地的作用尚不明显。
3.从人口密度的角度。天津的新城在吸引常住人口方面已经开始发挥“反磁力”基地的作用。2007-2013年，天津的中心城区和新城常住人口密度均呈现逐年上升的趋势，但是从2010年开始，新城地区人口密度增长率明显高于中心城地区，说明新城地区在吸引常住人口方面已经开始发挥“反磁力”基地的作用。2012年新城地区人口密度只占中心城人口密度的2.48%，说明新城在吸引常住人口方面具有很大潜力。2005-2013年，北京中心城区常住人口密度逐年上升，2005-2009年年均增长率在3%以上，2010年人口密度出现了一个大幅的增长，达到14.88%，2011年和2012年，人口密度继续增长，但增长率趋缓；2005-2010年，北京新城人口密度呈缓慢上升趋势，2011年上升较快。说明北京的新城“反磁力”基地作用尚不明显。
（三）新城的经济实力迅速上升，天津新城甚至超过了中心城区
1.从新城经济实力来看。2004年以来，北京新城和天津新城经济实力快速上升，北京新城总体经济实力还弱于中心城区，天津新城的经济实力已经超过中心城区。就北京而言，新城地区GDP占全市GDP的比重由2004年的23.48%上升到2013年27.65%，财政收入占全市财政收入的比重由25.15%上升到45.87%，新城地区固定资产投资占全市固定资产投资的比重由30.41%上升到47.12%，说明新城的经济实力正在快速上升，但还未超过中心城区。就天津而言，新城地区GDP占全市GDP的比重由2005年的51.25%上升到2013年54.61%，从2009年财政收入的比重由60.71%上升到79.17%，新城地区固定资产投资占全市固定资产投资的比重由69.46%上升到93.60%。由以上分析说明天津新城经济实力正在快速增长，而且已经超过中心城区。
2.从公共服务设施水平来看。北京新城和天津新城公共服务设施整体发展水平均低于中心城区，与中心城比较，新城的图书馆藏书量少，体育场馆少，基础教育供给不足，优质教育、医疗资源缺乏，高等教育及职业学校资源不足，文化设施短缺。同时，新城医疗、教育等优质资源引入也未达到预期效果。2013年北京新城地区图书馆藏书只占到全市的13.21%，天津新城的图书馆数量占到全市的46.15%，千人拥有医院床位数来看，北京新城只有3.58张，北京中心城区有7.32张，天津新城只有3.2张，天津中心城区有7.41张，北京新城的体育场馆数量也只占到全市49.55%，不到一半。
3.从生态、宜居环境来看。首先从绿化情况来看，北京新城和天津新城的绿化率整体呈现逐年缓慢上升趋势。就北京而言，特别其中生态涵养发展区林木绿化率2013年达到67.49%，相比而言，城市功能拓展区和首都功能核心区作为中心城区林木绿化率较低。天津新城除了2008年宝坻区、蓟县、武清区三区的林木覆盖率有所下降外，其他各区县在2006-2013年林木覆盖率也呈现平缓上升的趋势。其次，从空气质量情况来看，北京2006-2013年全市和各区县空气质量二级及好于二级的天数呈逐年增长趋势，作为北京新城地区生态涵养发展区空气质量好天数最多，2011年达到292天，作为中心城区的首都功能核心区空气质量好的天数每年均好于市功能拓展区和城市发展新区，这与核心区工业企业的数量、排污量有直接关系。2012年，天津中心城区除了河东区环境质量指数上升外，其他区县空气、水、噪声环境质量指数均呈负增长，特别是红桥区2012年下降达到27.16%。新城的区县中，宝坻区、宁河县、蓟县和西青四区环境质量从2011年开始出现了好转的迹象，特别是宁河县2011年比2010年环境质量指数增长了32.89%。
三、北京新城和天津新城建设面临的主要问题
（一）新城的核心作用开始显现，但作用发挥尚不充分
1.新城在承接中心城人口的作用尚不突出。北京和天津中心城人口规模呈现继续增长态势，中心城区与新城的人口密度呈现小幅继续增长的趋势。北京新城地区的人口不断增长，但其来源并非完全是中心城人口的迁移，而主要是外来人口的聚集，与新城疏解中心城人口的目标差距较大。
2.天津新城较好地起到了疏解中心城区人口和就业的作用，北京新城的作用不够突出。北京新城没有起到吸引中心城区人口到新城就业的作用，没有起到“反磁力”基地的作用，而天津新城对中心城区的就业人口有较大的吸引力，较好地起到了新城疏解中心城区就业人口的作用，较好地起到了“反磁力”基地的作用。
3.北京新城、天津新城的产业结构都有所改善，但第三产业发展迟缓。北京新城部分区县第二产业发展较快，对中心城第二产业起到了承接作用，天津新城绝大部分区县第二产业快速发展，成为中心城第二产业的承接地；第三产业发展上，新城与中心城相比，新城发展速度较慢，没有起到承接中心城第三产业的作用。
（二）一些新城的基本功能尚不健全完备，在发展时序上以及相互支持方面还有欠缺
1.北京新城和天津新城公共服务设施整体发展水平均低于中心城区。与中心城比较，新城的图书馆藏书量少，体育场馆少，基础教育供给不足，优质教育、医疗资源缺乏，高等教育及职业学校资源不足，文化设施短缺。同时，新城医疗、教育等优质资源引入也未达到预期效果。
2.北京空气质量正在逐年好转，但天津近年来空气、水、噪声环境质量正在恶化。北京新城和天津新城面临的具体问题不尽相同，每个新城都需要在区域发展中找准自己的定位，通过完善功能更好地发挥其核心作用，完成其历史使命。
四、加快北京和天津新城建设的建议
要充分发挥新城作为中心城功能疏解的“重要空间载体”、缓解中心城压力的“反磁力基地”和推动城市群优化提升的“新引擎”等作用，必须从完善其城市功能入手，增强其吸引力、集聚力和吸纳力。因此，提出以下对策建议。
（一）产城融合――以产业为载体，集聚人口，促进新城发展
1.找准自身的功能定位。新城要想有更大的发展，必须根据自身的资源禀赋，找到最适合自己的角色和定位。特别是要处理好与中心城及其他新城的关系，与前者要主动对接，与后者要错位发展。如北京新城可分为三个层级：第一个层级是通州、顺义和亦庄三个重点新城，是承担中心城人口居住，现代制造业、高新技术产业、都市工业和服务业转移，承接新兴产业和功能，辐射带动京津冀区域发展的区域中心城市；第二个层次是大兴、房山、昌平新城，承接中心城人口居住、高等教育、研发、物流、基础设施廊道等城市功能，发展区域特色产业，是直接服务中心城并辐射带动周边区域的城市边缘新城；第三个层次是怀柔、平谷、密云、延庆、门头沟五个新城，是承担北京市生态涵养、水源保护、旅游、会议、休闲度假功能的休闲城市。如天津新城重点要处理好与中心城区及滨海新区的关系，围绕天津的主导产业，通过接受梯度转移、发展配套、专业化协作，与中心城市地区的产业发展形成一个产业网络。
2.要培育和发展能支撑城市发展的主导产业和特色产业。根据新城的功能定位和资源禀赋，本着产业兴城、就业充足的要求，选择并培育发展既符合城市功能定位、又有利于集聚高端人才的主导产业。吸引和集聚世界先进的、具有带动效应的龙头企业落地。完善低端产业退出机制，完善引导后续产业集聚的配套政策。
3.以优质产业和充足的就业机会来吸引和集聚人口，努力打造适于创新创业的工作环境。通过产业发展和人口聚集，来促进城市功能的完善。
（二）生态宜居――生态环境优美，公共服务完善，文化多元包容
加快生态宜居新城建设。北京新城的生态环境相比中心城有一定的优势，加之地铁交通条件的改善对中心城人口具备一定的吸引力，但是由于近年来房价不断上涨，对新城的快速发展有一定制约。因此，一方面应加强环境和生态保护，在新城建设更多的公园、绿地、树木和草地，使得环境更加美好，通过宜居环境的建设，增强新城对中心城人口的吸引力；另一方面应采取有效措施，治理新城的住房价格泡沫，使其恢复正常的价格水平，同时加快新城的公租房建设和棚户区改造，使外来人口尽快融入新城建设。
优先发展城市基础设施和社会设施，提高公共服务水平。北京和天津在近年新城建设中积极发挥基础设施和社会设施的引导作用，完成了大部分中心城和新城、新城与新城交通联络线的建设工作，建设了医院、学校等主要的社会设施硬件，但软件条件并没有同步发展，如师资水平和医生医疗水平与中心城差距很大。在新城未来的发展中，一是要加大基础设施投资的力度，完善新城基础设施和社会设施的建设；二是把工作重心放在提升基础设施和社会设施的运行质量和服务水平上来。
营造适宜创新创业的社会环境以及包容性的多元文化氛围。新城的活力在于它是一个适宜创业、适宜发展、充满机遇的城市，是一个工作与生活完美结合、相互促进的城市，是一个宜居、宜业、宜行的城市。宜居就是能提供生活质量和生活便利的居住环境；宜业就是能提供良好的就业环境，有高端职位和较多的发展机会；宜行就是能提供快捷便利的交通环境。同时，新城还应具有较好的软环境，包括法治环境、城市管理、政府服务、人文环境等。新城不仅要注重软硬环境建设，还要注重多元文化氛围的营造，能为居民提供更多的艺术馆、剧院、博物馆等文化设施。
（三）功能协调――基本功能完备，功能有序协调
新城作用的充分发挥，需要有完备的城市功能做支撑。如前分析，新城需要具备产业支撑功能、吸纳人口和就业功能、提供公共服务功能和生态宜居功能等，而且这些城市功能之间在时序上要相互协调，在功能上相互支撑。国外新城经验表明，新城发展过程中要经历不同的建设时期和阶段，但最终目标都是构筑相对独立、功能完善、环境舒适的“边缘城市”，努力实现自身结构平衡，以便保持经济社会的持续发展。因此新城建设是区域经济社会协调发展、城市功能不断完善和人口规模及素质同步提高的现代化、城市化过程。
在发展时序上，应该基础设施先行――产业跟进――人口聚集――公共服务配套――城市功能完善。在功能协调上，应处理好与中心城的关系、与其他新城的关系以及城市各种功能之间的关系。如果产业先行，缺乏居住功能和配套的公共服务，有可能导致夜间成为“空城”。如果城市定位不明确，缺少综合功能做支撑，会影响新城在产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等方面作用的充分发挥。新城建设是区域经济社会协调发展、城市功能不断完善和人口规模及素质同步提高的现代化、城市化过程。新城发展要经历不同的建设阶段，但最终目标都是构筑相对独立、功能完善、环境舒适的“边缘城市”。只有实现城市功能的完备和协调，才能保持形成的健康发展。
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