形成主体功能区战略的政策保障和政策衔接
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内容摘要:涉及各类主体功能区发展和演变的政策大致可以分为两类,一类是综合政策,目标在于协调各类主体功能区之间的发展;一类是分类政策,目标在于推动各类主体功能区按照主体功能定位的要求发展。现行的区域政策与主体功能区政策,既有联系,也有区别;有些可以相互补充,有些可以相互替代。搞好两者之间的衔接与协调,有助于推进形成主体功能区战略的落实。
理想的空间分工格局的形成涉及到区域之间发展的协调、配合,也涉及到各类功能区自身发展路径的选择,是一项艰巨的任务,也是一个复杂的过程;既需要采取针对性强的政策措施,也要搞好新旧政策的协调与衔接。
一、落实推进形成主体功能区战略的体制和政策保障
涉及各类主体功能区发展和演变的政策大致可以分为两类,一类是综合政策,其目标在于协调各类主体功能区之间的发展;一类是分类政策,其目标在于推动各类主体功能区按照主体功能定位的要求发展。
(一)综合政策
1.理顺中央和地方的财政关系。一要进一步界定各级政府的财政支出责任,完善中央和省级政府间的财政转移支付制度,理顺省以下财政管理体制。二要进一步完善税收制度,改变地方财政收入过重依赖流转税和土地出让金的格局。
2.完善转移支付制度,促进地区间基本公共服务的均等化。一要调整一般性转移支付资金分配方法,从主要保地方政权运行转变为保政权运行和政府服务职能的履行。二要调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付。三要完善省以下转移支付制度,强化省级财政平衡省内各主体功能区财政差异的责任。四要针对限制开发区和禁止开发区特征,增设相应转移支付项目,如将“退耕还林还草”和“天然林保护工程”专项归并,设置更为综合的“生态建设与恢复”专项转移支付;在清理和压缩现行部分专项转移支付的同时,增设“生态移民”专项转移支付。
3.为生产要素(资本和劳动)的空间转移创造更加便利的条件。一要废止妨碍资本要素流动的各种行政性规定,促使资本要素流向具有更高回报率的地方。二要完善户籍管理制度,促使劳动力流向具有更大资源环境承载力的地方。三要逐步实行企业职工基本养老金的省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹,为劳动力的跨区域流动创造有利条件。
4.推进资源价格改革,完善资源管理体制。一要加快建立能够反映资源稀缺性、市场供求状况和环境代价的资源价格体系,排除各级政府对资源性产品价格形成的不合理干预。二要改革资源管理体制,健全资源有偿使用制度,确保国家对矿藏、水流、森林等自然资源的所有者权益充分实现。还要推广按可采储量征收资源开采费的办法,抑制浪费性开采行为。三要扩大资源税征收范围,调整资源税征收模式,实行以储量或价格计征,税率设置要充分反映资源的稀缺程度。同时适当提高矿产资源补偿费的征收标准,使资源开发的生态环境成本尽可能内部化。四要充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用。既要通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用,又要通过完善征地制度(包括严格限定行政划拨用地的用途和比重、制定“公共利益征地否定式目录”等)、加强对农民土地产权的保护,在节约利用土地的同时,实现农民土地权利对土地级差收益的分享。
5.制定和实施区域化的产业政策。要按照主体功能区的定位和要求,根据不同主体功能区的资源环境承载能力及其发展潜力,遵循产业发展规律,明确各功能区的产业发展方向和产业结构调整目标,制订相互衔接的配套政策,促进功能区内部和功能区之间的产业协调发展,推动生产力优化布局。
6.改革与户籍制度与相关的社会福利等制度。一要将公共服务(包括教育、医疗、社会救助等)的覆盖范围扩大至所有在当地有合法住所和稳定收入来源的居民;二要建设包容性强的城市文化,促进新移民融入当地社会。
7.完善农村土地制度。应鼓励土地承包经营权流转交易和变现,提高农民资产的流动性,为农民工在城市置业安家、对自身及子女进行人力资本投资创造更多的可能性。
8.建立健全环境与发展的综合决策制度。要按照科学发展观的要求,建立健全环境与发展的综合决策制度,以便把环境保护的要求落实到其他政策的制定和执行之中,使各主体功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划,以及在调整产业结构和生产力布局时,能够充分考虑它们的生态环境影响,实现环境保护与经济社会发展的有机统一。
9.实施标准统一、污染排放总量控制的环保制度。一要在各类功能区实施严格统一的环保标准,把环境治理政策的重点应放在控制“源头污染”上。二要针对不同功能区环境问题本身的特性以及环境问题产生的背景等多种因素,按照不同功能区的资源环境承载能力、生态功能等,将污染排放总量细分到不同的区域。在此基础上,探索引入排污权交易制度。
10.建立全国统筹性的生态补偿制度。拟建立的生态补偿制度必须具有全国统筹的性质。为形成这样的制度,必须建立生态补偿基金。基金的本金可以来自于:(1)中央财政;(2)沿海发达地区的政府;(3)生产者和消费者(如可通过水、电、气价格附加等形式筹集)。基金主要用于:(1)支持限制开发区、禁止开发区的教育、医疗、文化、社会保障、贫困救助、技术传播等社会事业的发展;(2)支持限制开发区、禁止开发区对当地居民进行劳动技能培训。
11.以 国土规划统领土地利用规划和城乡规划。要从可持续发展和区域协调发展的需要出发,制定《国土规划法》,全面规划国土开发,严格规范优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地利用,并以《国土规划法》统领经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划,以减少下位法或规划之间的冲突和矛盾。
12.改革政绩考核办法。要改革现行的政绩考核办法。要针对不同类型主体功能区的定位,制定不同的考核指标,实行不同的奖惩制度。
(二)分类政策
1.优化开发区。主要包括:(1)制定产业结构升级规划,以财政补贴和税收优惠鼓励高技术、高附件值产业的发展,必要时以许可证管理制度限制高资源消耗、高污染排放产业的发展,以严格的行政管制淘汰严重污染环境的产业;(2)运用产业政策,引导外资投向;(3)以政策性金融,推动基础设施的建设和基础设施网络的优化;(4)鼓励新能源开发和节能新技术利用,补贴节能设施改造和技术改造,推行政府绿色采购;(5)以市场手段鼓励绿色消费和可持续消费;(6)设定高于全国平均水平的土地使用控制标准,和高于全国平均水平的土地最低价格限制;(7)以财政补贴和税收优惠支持吸纳更多的外地劳动力就业,创造更便利的外地居民在当地落户的条件;(8)扩大本级财政支出用于环境治理的部分;(9)重点考核当地在提高经济增长质量、节约资源和治理环境、增强自主创新能力、吸纳外地人口、带动周边地区发展等方面取得的成效;(10)做好符合主体功能定位要求的空间开发规划,严格控制不符合主体功能定位要求的开发活动。
2.重点开发区。主要包括:(1)以更多的财政资金(包括国债资金)支持进行基础设施(包括交通、通讯、输配电、城市公用设施等)建设;(2)制定产业结构合理化规划,以财政补贴和税收优惠鼓励装备制造等资本密集产业和纺织服装等劳动密集型产业的发展,引导发展低消耗、低排放的产业,鼓励产业集群式发展;(3)通过产业政策导向和优惠政策引导、支持企业外部融资、设立引导基金、鼓励和支持风险投资活动等手段,吸引外部资本资金进入;(4)运用政府信用担保、财政贴息等手段,支持中小型企业的发展;(5)给予更多的土地使用额度,设定低于全国平均水平的土地最低价格限制;(6)以财政补贴和税收优惠支持吸纳更多的外地劳动力就业,创造更便利的外地居民在当地落户的条件;(7)加大工业污染和城市生活污染的治理力度,严格控制破坏环境的开发活动;(8)重点考核当地在促进经济增长、推动工业化和城市化、吸纳外地人口、改善基础设施等方面取得的成效;(9)做好符合主体功能定位要求的空间开发规划,尤其要做好城镇体系和城市群发展规划。
3.限制开发区。主要包括:(1)加大财政转移支付力度,扩大用于生态移民和扶贫的财政资金规模;(2)以更多的财政资金支持进行交通、通讯、生态环境工程等基础设施建设;(3)制定产业结构合理化规划,以财政补贴和税收优惠鼓励特色产业的发展,引导不符合主体功能定位要求的产业外迁;(4)严格投资审批,限制高污染、高消耗项目进入;(5)设定高于全国平均水平的土地使用控制标准,和高于全国平均水平的土地最低价格限制;特色产业发展用地,可以适当放宽相应标准;(6)以更多的财政资金支持进行劳动力培训,以财政补贴和税收优惠支持鼓励更多的劳动力到外地就业,和更多的人口迁出生态功能区;(7)严禁破坏生态、污染环境的开发活动;(8)以政府出资为主,在天然林保护地区、生态功能区、退耕还林还草地区、草原“三化”地区、重要水源保护地区、水资源严重短缺地区、重要蓄滞洪区、自然灾害频发地区、石漠化和荒漠化地区、水土流失严重地区,建设一批以保护和恢复自然环境为中心的重点工程;(9)重点考核当地在生态环境建设、资源有序开发、特色产业发展方面取得的成效;(10)做好符合主体功能定位要求的空间开发规划,尤其要做好森林生态功能区、草原(湿地)生态功能区、荒漠生态功能区、荒漠化防治区、水土流失防治区的规划。
4.禁止开发区。主要包括:(1)加大财政转移支付力度,由中央财政承担全部或绝大部分的提供公共产品所需要的费用;(2)扩大用于生态移民和扶贫的财政资金规模;(3)以更多的财政资金支持进行交通、通讯、生态环境工程等基础设施建设;(4)完善禁止开发区中各类自然保护区和国家公园等的管理体制,其管理费用和人员经费要设立专门的财政预算科目,保证其稳定的资金投入;(5)制定产业结构合理化规划,以财政补贴和税收优惠鼓励绿色产业的发展,引导不符合主体功能定位要求的产业外迁;(6)设定高于全国平均水平的土地使用控制标准,和高于全国平均水平的土地最低价格限制;(7)完善林权和草场权制度,鼓励当地人口增加对林业和草业的投入;(8)以更多的财政资金支持进行劳动力培训,以财政补贴和税收优惠支持鼓励更多的劳动力到外地就业,和更多的人口迁出生态功能区;(9)坚决杜绝破坏生态、污染环境的开发活动;(10)重点考核当地在生态环境建设、绿色产业发展、抑制人口增长等方面取得的成效;(11)做好符合主体功能定位要求的空间开发规划,尤其要做好生自然保护区、森林公园、重点风景名胜区、世界生态和文化遗产的保护规划。
二、现行区域政策与主体功能区政策的衔接与协调
现行的区域政策主要由四大部分构成:一是以四大板块为依托的区域发展政策,包括西部大开发政策、振兴东北地区等老工业基地政策、促进中部地区崛起政策和鼓励东部地区率先发展政策;二是支持革命老区、民族地区和边疆地区发展的政策;三是贫困地区扶持政策;四是各类自然保护区的政策。现行的区域政策与主体功能区政策,既有联系,也有区别;有些可以相互补充,有些可以相互替代。但是,由于主体功能区政策和现行的区域政策分别有着各自的主要目标,主体功能区政策不能完全替代既有的区域政策。因此,不存在现行区域政策向主体功能区政策过渡的问题,存在的是两者之间的衔接与协调问题。
(一)政策协调应遵循的原则
1.目标一致性原则。现行区域政策和主体功能区政策都是区域协调发展政策的有机组成部分,两者的目标应当一致,而不应当冲突;不仅在整体目标上如此,而且在分区域的目标上也如此。目标的一致性,有助于减少政策摩擦,增强政策的功效,应成为现行区域政策与主体功能区政策衔接与协调的第一原则。
2.体系统一性原则。要保证政策目标的一致性,必须保证政策体系的统一性。现行的区域政策各部分和拟议中的主体功能区政策,服务于特定的发展目标;虽然由中央政府统一颁布,但均带有文件起草部门的特殊印迹,重叠交叉部分颇多(如民族地区和边疆地区的政策就多有交叉)。这既不利于形成政策合力,又浪费了政策资源,需要由专事区域政策协调的部门整合各类区域政策,促进形成统一的区域政策体系。
3.主体功能区政策优先原则。现行的区域政策各部分和拟议中的主体功能区政策形成于不同的历史时期。由于每个历史时期国家发展的总战略和指导发展的思想不完全相同,在不同的战略指导下制定的区域政策之核心思路也自然不同,一般来说,新的区域政策总是比旧的区域政策更加符合国情,更加符合经济社会环境可持续发展的需要,更加符合区域协调发展的要求。因此,如果主体功能区政策与既有的区域政策存在交叉重叠之处,那么,就应当以主体功能区的政策取代既有的政策。
4.现行区域政策渐进调整原则。现行的区域政策是一个庞大而复杂的体系,它的调整涉及到中央、地方、企业乃至个人之间利益格局的变动,牵一发而动全身,必须慎之又慎。另一方面,主体功能区格局的形成是一个长期而艰巨的过程 ,不可能毕其功于一役。受历史条件的限制,拟议中的主体功能区政策,也不可能解决区域经济未来发展中出现的所有问题,必须与时俱进。因此,调整现行政策,既要避免带来过大的调整成本,又要避免产生过多的政策变动,坚持循序渐进,力戒急躁冒进。
(二)政策协调的基本思路
1.成立区域政策协调专门机构。我国是一个区域和人口大国,区域问题历来不少。随着经济体制由计划经济向市场经济的转轨和社会结构由二元向一元的转型,我国将面临越多的区域问题。目前,具有制定和实施区域政策权限的部门颇多,有国家发改委、国家民委、西部开发办、东北振兴办、中部崛起办、扶贫开发办等。这种状况极易造成政出多门,带来区域政策的摩擦甚至冲突,亟需加以改变。成立区域政策协调专门机构是改变上述状况的有效办法。
2.以科学发展观统领区域政策协调。科学发展观是整个现代化过程中指导发展的世界观和方法论,无疑也是指导区域政策协调的世界观和方法论。以科学发展统领区域政策协调,就是说,要以科学发展的理念来甄别区域政策,将那些有利于科学发展的保留,将那些不利于科学发展的剔除。具体地说,将那些有利于资源在空间上优化配置,有利于各地共容式发展,有利于抑制地区差距扩大速度,有利于发展成果共享,有利于人与自然和谐相处的区域政策保留;反之亦然。
3.认真清理现有的区域政策。现行的区域政策比较庞杂,既存在各部分交叉重叠的现象,又存在历史政策和现行政策时间界限不明的现象,常给人以叠床架屋之感。遗憾的是,迄今尚未有政府部门或专家学者个人对之进行过系统的梳理。这严重影响了有效的区域政策的制定。在专事区域政策协调的机构成立之后,要投入一定的人力、物力和财力,花上一定的时间,认真清理现有的区域政策,该变革的变革,该废弃的废弃。这样,才能为区域政策的协调创造比较优良的条件,奠定比较牢靠的基础,正所谓“磨刀不误砍柴工”。
4.从最易处着手推进区域政策协调。区域政策的衔接与协调既是一个理论层面的问题,更是一个实践层面的问题。对于那些业已想清楚、看明白如何协调的政策,可以先行协调;对于那些尚未想清楚、看明白如何协调的政策,可以在实践中摸索其协调之策。根据初步研究,我们认为可以从如下方面推进协调:(1)规划制定方面的协调。在《全国主体功能区区划规划》出台之后,各地区都要以之为参照,重新审视或制定经济社会中长期发展规划,其经济增长模式和产业发展的选择都必须与主体功能区的要求相符,不符合者坚决地予以调整。(2)财税政策方面的协调。我国现行的区域财税政策主要依托于四大板块,在功能区财税政策出台之后,要根据功能区政策优先的原则,对现行的区域财税政策加以取舍。(3)产业政策方面的协调。目前,我国产业政策主要是以对单个项目是否符合产业指导目录要求的审批来落实的。这不利于从整体上把握一个地区的产业发展规模及其对资源环境的影响。以后,要在建立主体功能区产业发展数据库的前提下,通过对特定区域既有产业规模、资源环境剩余承载力、拟上项目的技术经济特征等进行综合审查,来落实产业政策。(4)土地政策方面的协调。在土地使用上,现行的办法是以行政区划为单元,核定各地的用地指标,即中央以省区为单位核定,省区由以市地为单位核定,如此下推。以后可以考虑,中央直接以功能区为单位核定各地的用地指标。(5)环境政策方面的协调。目前,我国环保政策的落实主要依托于省及其以下的环境监管机构。由于这些机构隶属于当地政府,在执行国家政策时,往往以地方利益为主要考量。将来,可以考虑,以现有的环境监管体系为基础,建立中央垂直领导的环境监管体系,以排除地方保护主义对环保的干扰,减少短期行为对长远发展造成的影响。