关于进一步加快低丘缓坡开发的思考
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【摘要】近年来，随着社会经济快速发展、产业逐渐升级和城市化不断推进，全国各地的建设用地日趋紧张，土地供需矛盾日益严重。位于浙西南素有“九山半水半分田”之称的丽水市，面对多山地、少平地的低山丘陵地形，一举打破土地空间发展瓶颈，变山区劣势资源为开发优势资源。笔者结合自己实际经验,介绍丽水经济开发区在低丘缓坡开发方面所取得的成绩,解剖所存在的问题,探析在当前情况下如何把握发展机遇，进一步加快低丘缓坡开发的方法。
【关键词】低丘缓坡开发思考
中图分类号：TV文献标识码： A
近年来，随着社会经济快速发展、产业逐渐升级和城市化不断推进，全国各地的建设用地日趋紧张，土地供需矛盾日益严重。位于浙西南素有“九山半水半分田”之称的丽水市，面对多山地、少平地的低山丘陵地形，一举打破土地空间发展瓶颈，变山区劣势资源为开发优势资源，在低丘缓坡开发利用上先行了一步。2011年底，丽水市正式被国土资源部批准列为全国低丘缓坡开发首批试点，承担为全国提供借鉴经验的重任。作为试点的核心区丽水经济开发区有着丰富的低丘缓坡开发资源，在多年的低丘缓坡开发实践中，积累了宝贵经验。但如何把握住发展机遇，进一步加快低丘缓坡开发，是当前浙江丽水面临的新课题。
1、低丘缓坡开发的定义
低丘缓坡开发是指对海拔在10米以上，200米以下，相对高度一般不超过200米的低丘缓坡，通过开山辟地、削峰填谷，把原有的山坡地整理成建设用地。低丘缓坡开发模式既是加快城镇化建设发展的一条新路，也是实现保障发展、保护耕地和保护生态环境的一条多赢之路。
2、低丘缓坡开发的现状
从2002年开始，丽水经济开发区水阁区块凭着“一削一填”，利用5年左右的时间共推平了110多座山头，平整场地9124亩，开发建成了占地约10平方公里的工业区。其中，利用山地开发出来的有7.7平方公里，约占园区总面积的54%，相当于节约了1.15万亩耕地资源。如今已形成投产企业386家，其中规模以上企业164家，亿元企业72家，总产值从2003年的1.8亿元提高到2011年的248亿元。现在，丽水经济开发区正在全力推进东扩开发项目，包含七百秧、富岭四个开发组团，规划面积59.91平方公里。截至目前，开发区东扩首期5.1平方公里已于去年基本完成，东扩二期10.3平方公里明年将全面完成，东扩三期前期工作现已全面展开。
3、低丘缓坡开发存在的问题
3.1规划编制是制约开发建设的首要因素。丽水经济开发区开发建设起步较晚，从2002年开始启动开发至今，才十年时间。由于经验欠缺，调研不足等原因，当时在制定区域发展规划时存在一些问题，后虽调整规划布局，但其造成的影响是不言而喻的。目前仍然存在着前期规划不到位而影响开发进度的问题，对于工业园区规划、城镇总体规划、配套设施规划、专项服务规划等规划之间的衔接和协调还不够紧密，特别是对产业布局和重大基础设施，如场地平整和水、电配套跟进之间规划衔接的及时性、科学性不够，这不仅影响工程推进速度，也影响了整体开发效率。
3.2政策处理是制约工程推进的主要因素。按照“十二五”规划安排和国家低丘缓坡试点开发要求，每年土地指标达4000～5000亩，道路建设10多公里。因此，每年需征收土地达到5000亩，拆迁房屋近10万平方米,迁移坟墓数千座，政策处理问题仍比较棘手，主要有：一是补偿标准偏低。随着经济的快速发展，近几年人民群众的收入不断增长，物价指数逐年上升，特别是房产市场及土地拍卖市场不断火热，被征地拆迁户的心理预期也逐步提高，而现行的征地拆迁补偿标准已多年未调整，总体补偿标准较低。二是被征地农民就业难。开发区域内被征地拆迁户未开发前基本上属于日出而做、日落而休的农民。加上大部分人文化程度不高，其赖以生存的土地被征收后，如何就业安置是一大顾忌，也是考验政府的一大难题。三是人为制造障碍。部分村干部、群众以配合征地拆迁工作为理由，要求承揽土石方等工程建设。在常规施工过程中，也会以工程爆破、机械噪音、甚至风水等借口阻碍工地施工，其实质也是想承揽工程，一定程度上拖延了开发进度。四是征地拆迁款分配难。如现行的土地款分配，往往由被征地的生产队制定具体的分配方案，但在分配款具体方案的制订上却困难重重，涉及“农嫁非”、“非嫁农”和大学生户口回迁等系列问题，而这些问题在政策上也无明确规定，具体执行中矛盾很多，阻力很大。五是政策处理不到位、不及时。部分项目前期政策处理时由于处理难、协商难等原因留下“顽固性”点位，如个别房子未拆除等，它的存在严重制约甚至中断工程的推进。
3.3项目前期是制约工程推进的重要因素。一是项目前期深度的问题。由于之前开发区项目存在限期开工、急于招标的情况，这就使得项目前期客观上缺乏合理足够的时间，如一些项目缺乏临时排水、临时通道、水系影响等内容的设计，只能在施工中重新设计和变更处理。二是项目前期与施工有效衔接的问题。主要是工程变更图纸出具时间点和实际工程推进时间点衔接不够，往往出现工程停工等待变更图纸的现象,导致工程建设出现“断点”。三是项目前期适时介入的问题。主要是涉及动态性、配套性、前置性、提早性的项目前期。如工业用地企业提早进场就势必牵涉到提早落实用水、用电等问题，否则直接影响企业动工建设和投产。
3.4施工条件是制约工程建设的关键环节。低丘缓坡开发实质是削峰填谷、高挖深填、移山造地的特大型工程。由于原始地形复杂，水系、路网、管线交错密布，施工难度非常大。一是交通不便、施工难。按照“先工业后居住，先高点后低处”的开发思路，确实存在山路蜿蜒物资运输难，大型作业后勤补给难，风餐露宿生活保障难现象。加之要保障涉及区域零散村落、群众、企业的水通、电通、路通，施工难度很大。二是工程复杂、监管难。开发区建设项目多，涉及面广，跨越山峰峡谷不计其数，路基、场地、管涵、坝体等工程复杂多样，有限的力量要全面覆盖监管，既保障工程进度，又保障工程质量，难度很大。三是方量巨大、调配难。以2012年为例，一年的土石方量就达到3000多万立方米。要实现这么多方量合理调配，又要防止抢填、乱填和擅自互调，确保工程平衡推进难度很大。四是交织施工、安保难。建设项目多、参建单位多、投放机械多、高处作业多、滑坡隐患多。加之爆破作业多，一年的炸药用量就达6000多吨，占全市炸药用量的70%～80%，安全监管难度很大。
3.5项目主体是制约工程建设的重要基础。由于现行招投标体制不够完善，施工单位挂靠现象严重，表面看中标单位资质很高，实际操作的是本地单位和人员，实际到位的建设资金、技术力量、管理水平比较欠缺。同时，作为开发区业主单位的丽水南城建设有限公司，这些年建设项目增加很多，而人员不可能持续增加，使得当前的现场管理人员大多是一人监管多个工程和多个专业项目，大大增加了工程质量控制等管理难度。
4、加快低丘缓坡开发的对策建议
从实践来看，在丽水地区大力推广低丘缓坡开发模式意义重大，不仅是打破土地瓶颈的有效手段，也是统筹区域协调发展的科学举措，更是实现丽水经济跨越式发展的必由之路。因此，解决好以上问题尤为迫切和重要，笔者认为在当前情况下，需重点做好以下工作：
4.1科学规划，确保开发建设高效推进
低丘缓坡是台地产业的优势所在和最大潜力，为能充分发挥这种空间优势和后发优势，低丘缓坡开发利用必须坚持以“无限规划，有限开发”的原则，科学利用土地，严格控制成本。要提高规划的科学性，防止盲目建设、无序开发，加强规划衔接与指导。结合开发区特殊的山地环境，水系方位，交通规划因素，做好低丘缓坡开发适宜性评价和整体布局。启动开发区土地利用评价机制，对不合理的土地规划及时修改。同时，尽可能一揽子解决重点区块的土地规划调整、产业分布、功能分区、公共设施布局，特别是工业用地建设和水电配套跟进等问题。既要充分开发低丘缓坡资源，高效推进建设，又要做到经济发展和环境保护相协调。
4.2完善机制，有效破除政策处理难题
一是多举措解农民的后顾之忧。完善就业政策,进一步健全被征地农民就业培训帮扶、就业培训、择业指导、职业介绍等就业政策。多渠道开发就业岗位,引进大型综合商贸超市等用工需求大、技能要求相对不高的劳动密集型企业。同时，开发适合中老年就业岗位，发展社区服务，引导农民向社区服务等第三产业转移。二是尽快制订统一标准，切实解决“农嫁非”、“非嫁农”和大学生户口回迁等问题的土地款分配问题。结合各街道办事处的指导意见，以街道办事处工作为突破口，有效破解缺少政策依据问题。三是深入开展“阳关拆迁”。政府公开补偿标准，土地款分配方案提前制定，做到公开、公正、透明，街道办事处及时指导、督促村两委及时将土地款发放到村民手中。四是针对人为制造障碍及“顽固性”点位，要继续加大政策处理力度，多部门经常性联动，有针对性地组织专项行动，依法推进政策处理，保障无障碍施工。
4.3统筹兼顾，确保项目前期无缝对接
一是做深做细项目前期。健全、完善项目档案和项目储备库,对项目库实行动态管理。提早开展项目前期工作，给工程施工图设计、招标留足时间。择优选择设计、咨询单位，确保设计图纸、招标清单质量。对于排水、管涵等市政配套设计要与主体工程紧密结合，统盘考虑，尽量减少在工程推进中出现重新设计和临时变更情况。二是做好出让地块的配套设施。特别是对于东扩区块出让土地，在企业引进前要提前解决好水、电工程的施工方案，在确保方案科学性的同时，尽早落实管材、泵站、电力管线等设备的采购和招标工作。三是做好多方案设计。开发区部分项目在一定程度上具有特殊性，对时间、进度有一定的要求，有可能存在急于招标或临时变更施工方案的情况。为此在项目设计时需统筹兼顾，准备若干方案，以备行方案比选或临时性变更选择，以达到减少“变更等方案，施工等图纸”的情况，真正做到项目前期与工程建设无缝对接。
4.4多措并举，强化工程建设和监管力度
一是进一步完善招投标体制,严格实行施工企业准入制。在项目招投标时，严格审核施工单位资质、资金力量、技术水平、管理体制，对于表面力量雄厚而实际挂靠较严重的单位，拒绝进入。二是重点把握施工企业履约能力。按照施工合同约定，有效把控项目经理等管理人员的资格、配备,施工方案审批、规范施工、整改落实等情况。在工程管理中，必须牢牢抓住法律主体不放松。三是加强监理单位履责态度监督。要切实加强监理合同的法律约束，加大对监理单位履责到位、装备到位、人员到位、资料完备的考核检查。四是提高业主单位的履职水平。要树立“全方位、全过程”意识，要加强管理人员培训，提高管理水平，尤其是现场管理人员工程质量控制和安全监管的水平。
5、小结
低丘缓坡开发模式的创新给丽水经济开发区带来了新一轮的发展,不仅有效解决了丽水发展工业所缺乏的土地问题,更为全国有效解决土地供需矛盾提供了思路。通过水阁区块、东扩区块前后10年时间的开发，丽水经济开发区在低丘缓坡开发上日趋完善,不仅技术运用比较成熟而且开发成本得到有效控制。加之低丘缓坡开发模式符合集约节约的政策导向，浙江丽水经济开发区在今后将继续大力推进低丘缓坡开发，不断完善开发方法,积累开发经验。