地方财政制度创新的研究

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制度创新是指制度的帕累托改进,即制度变迁的方向是社会总福利的提高。经济体制改革以来,我国的社会、经济发展获得了举世瞩目的成就。这首先应该归功于制度创新的成功,即建立社会主义市场经济体制。因此,制度是社会、经济发展最重要的因素,这一点越来越被人们所认识。

制度是怎样变迁的,地方财政制度变迁在整个社会制度变迁中处于什么地位,制度怎样创新,地方财政制度应当创新什么等问题是本文讨论的重点。

一、制度、制度环境和制度安排

制度是指对人(包括法人)的行为具有约束力的一套规则,可以是成文的,也可以是不成文的。前者如法律法规、制度规章;后者如伦理道德、价值取向等。

每个人都置身于制度之中,其行为都是制度环境和制度安排的产物。行为主体有三类:居民、企业和政府。制度环境是指行为主体不能改变的制度。人们通常把宪法作为制度环境的例子。因为在通常情况下,上述行为主体是不可能改变宪法的。制度安排是指行为主体可以改变的制度,例如商业合同。制度变迁首先发生在制度安排这一层面上。例如,个人可能因为他的伦理道德或价值取向发生了变化(不成文制度安排的变化),因此其行为也发生了变化。企业可以对其内部的管理制度作出改变,从而使企业行为发生变化。政府可以对其制订的法规作出改变,从而使政府的行为发生变化。

制度环境和制度安排是相对的概念。总体上看,制度总要变迁,不论是制度安排,还是制度环境。制度环境和制度安排是分层次的,每一个人都处于特定的制度环境和制度安排之中。例如,对于个人来说,其所在工作单位的制度就是他的制度环境,如果他不满意,单位也不作朝着他满意方向的制度改变,那么唯一的办法只能“退出”。对于居民和企业来说,法律法规就是他们的制度环境。又比如说,下级政府要服从上级政府,因此上级政府的法规就成为下级政府的制度环境,等等。制度环境是由政治程序产生的,因此制度环境不是不可改变的。市场经济体制改革目标的确立,就是制度环境改变的例证。

制度为什么要变迁,怎样变迁,是十分复杂的问题。从行为主体三分法的角度看,制度可以分为三类,即国家的制度、生产单位的制度和意识形态的制度。从现在的研究成果看,这三类制度的变化相互作用、相互促进是没有疑问的。制度变迁的根本原因是行为主体期望福利的增进。但个人的福利、单位的福利和国家的福利是不同的概念,有统一,又有矛盾。如果处理不当,制度变迁就未必是帕累托改进的。

传统体制的根本缺陷在于制度变迁主要、甚至唯一是国家推动的。因此,制度创新、福利增进的评价均缺乏广泛性。这样,福利增进的制度变迁就缺乏家“自然史”一样的进程。要使制度变迁始终朝着福利增进的方向发展,就必须建立社会主义市场经济体制。这就是说,相对于传统体制来说,环境和制度安排都必须发生深刻的变化。

市场经济体制的根本优点在于:民众是社会福利以及福利增进的最终评价者,因此也是增进社会福利的制度变迁的发动者。这样,制度变迁就必然沿着福利增进的路径发展。可见,这种“自然而然”的制度变迁是需要初始条件的。确立这样的初始条件,才是真正的制度创新。

市场经济体制就是这样的初始条件。分解开来看,就是社会主义的国家制度、社会主义的市场经济制度和社会主义的社会意识形态。社会主义国家制度的核心是政治民主、决策民主和行政管理民主。社会主义市场经济制度的核心是清晰的产权制度,即建构评价个人福利的基本制度。社会主义社会意识形态的核心是正义、公正和公平。

经过二十多年的改革,我国的市场经济体制已具备基本框架,但仍然任重道远。

二、市场经济制度、非市场经济制度和财政制度

从制度对人的行为规范来看,可以分为市场经济制度和非市场经济制度两类。因此,社会主义市场经济体制,实际上就是市场经济制度和非市场经济制度的总称。从另一个角度说,社会主义市场经济体制就是不断增进人们总福利的社会制度,它不仅当时是较好的选择,而且变化的趋势总是帕累托改进的。

市场经济制度是资源配置的效率制度,准确地说,是私人商品资源配置的效率制度。效率是福利的基础,因为只有把“馅饼”做大,才谈得上福利增进。市场经济制度的基本点是承认福利极大化是个人的行为准则,对此,生产者和消费者是其基本要求。这就是说,个人在追求自身福利的过程中是完全自主的,但以不能损害他人利益为条件。所以,市场经济制度是以自由选择为前提、信息充分为基础、供求关系为导向的制度。在这样的制度下,可以达到私人商品资源配置的效率状态。

在市场经济制度条件下,人的行为是通过生产要素以及商品、劳务的供求关系表现出来的,但指导人行为的“思想”却是看不见摸不着的。为了使行为的动机和效果相统一,就要有相应的成文制度作保证。从这个意义上说,市场经济制度是一种理念、一种意识形态、一种不成文制度。要使这种不成文制度更规范、更具有约束性,就要有成文制度作保证。而成文制度本身就是非市场经济制度的产物,或者说,市场经济制度要通过非市场经济制度来外化。

非市场经济制度中最核心的是国家制度,对于行为规范具有强制性。比如,市场经济要求充分竞争,国家就应该制订种种反垄断的法律法规来避免垄断。又比如,市场经济要求公平、公正,国家就应该制订种种法律法规来避免商业欺诈。等等。

更为重要的是,非市场经济制度是全面提高社会总福利所不可或缺的制度。它除了使市场经济制度外化之外,还有自身重要的职责。首先,从整个社会来看,资源配置包括私人商品和公共商品两个方面。市场经济不可能对公共商品进行资源配置,或不可能把公共商品资源配置到效率状态。这类资源配置要靠非市场经济制度去完成。其次,社会公平和经济稳定也离不开非市场经济制度。

无论是市场经济制度还是非市场经济制度,都要求每个人遵循,但两者是有明显区别的。市场经济制度是强调个人选择下的结果强制;非市场经济制度则是强调公共选择下的强制结果。例如,在市场经济制度条件下,均衡经济下的价格是个人选择的结果,但这个结果对于个人来说具有强制性,符合者进入,不符合者只能退出。而对于非市场经济制度来说,先进行公共选择,形成统一意志,然后迫使公共选择范围内的每个人执行。对于公共选择来说,没有个人的退出机制。虽然两者有明显的区别,但有本质的同一性,即都要求自由、正义、公平、公正。这是可以使两者和谐共存于同一社会中的根本原因。

在非市场经济制度安排中,财政制度安排是最重要的。财政制度实质上是非市场经济的财务制度,是政府履行公共商品资源配置、社会公平和经济稳定职能的重要财政制度安排。财政制度在处理公共利益、企业利益和个人利益的三者关系中处于核心地位。在整个财政制度安排中,地方财政制度安排是基础。否则,要实现财政制度安排的帕累托改进是不可能的。

财政制度实际上是财政部门在财务上贯彻政府意图的重要保证。政府是国家制度安排中履行国家意志的专职

机关。国家是一种制度安排,“国家的意志”是通过政治程序产生的。在民主国家中,“国家的意志”实际上是公众意志的集合。因此,在公众、国家、政府、财政部门等关系中,实际上是一系列委托关系,委托的最终委托人是公众。

在经济体制改革过程中,首先要分清政府和市场的职责,在此基础上建立相应的制度环境和制度安排。其次,在财政制度安排中,要分清中央政府和地方各级政府之间的职责,在此基础上建立相应的制度环境和制度安排。在这一系列制度构建中,充分表达每个人的意愿,把个人的意愿集合为公共意愿,确保公共意愿的贯彻落实是关键。虽然财政制度安排在整个非市场经济制度安排中并非处于最高层次,但各种矛盾都会通过其反映出来。因此,建设好财政制度具有十分重要的意义。

三、开放性、流动性、差别性和竞争性制度

从经济效率的角度考虑,地方政府是建立在差别性的基础之上的。因为各地的经济发展水平、生活习惯、消费偏好等存在很大的差别,困此,各地对地方公共商品或劳务的需求是不一样的。这样,地方公共劳务由地方政府分别供给比中央政府统一供给有效率。地方政府效率资源配置的条件是:地方公共商品的供给由该地居民的公共选择决定,并且地方公共商品的成本由该地居民承担。如果是那样,那么该地公共商品的供给由该地的中间投票人决定。

地方公共商品的效率资源配置还应该放到开放性、流动性和竞争性的大环境中去考察。如果地方之间的流动性是充分的(不考虑户籍制度等非经济阻挡),且流动是没有交易费用的,那么在上述情况下,该地不能满足地方公共需求的那些人就会退出该地,其他地方能满足那种公共需求的人就会进入该地。其结果,地方必定聚居相同偏好的人。这种“退出”和“进入”在国与国之间是特例,在研究全国性公共商品供给问题时可以忽略。

但地方之间的流动性总是有限的。因为经济因素不是流动性的唯一因素。人们对于居住地的选择不仅要考虑货币收入,还要考虑地理气候、风俗习惯、亲属关系等因素。而且,流动是有成本的(包括获取信息的成本)。一个人从一个地方进入另一个地方的进入成本有:搬迁成本,放弃原有收入获得新收入的机会成本,改变消费方式的私人商品消费机会成本和公共商品消费机会成本。进入收益有:个人收入,公共劳务收益,其他社会福利收益。对于雇主来说,主要考虑投资的机会成本和收益,追求的是利润最大化;对于雇员来说,主要考虑个人福利的最大化。因此,虽然新的居住地会产生更大的收益,但如果机会成本太高,那么仍然会阻碍流动。

除了上述原因之外,流动性还和财政收支的制度安排有关。实践中,要使地方公共商品的成本——收益内部化存在一系列技术上的困难。首先,地方公共商品由地方居民受益的问题。由于地方之间是流动的,一个人可以在一个地方选择居住,另一个地方选择工作,再在又一个地方选择购物,因此要确定“地方居民”受益不是一件很容易的事情。其次,地方公共商品的成本由地方居民承担的问题。公共商品需求偏好表达机制的困难在地方公共商品身上同样存在。除此之外,哪些地方收入属于地方居民承担的问题更为复杂。由于地方之间是流动的,因此我们不能把地方的GDP就看作是由该地居民新创的价值;也不能把地方取得的财政收入就看作是由该地居民承担的。虽然存在上述种种困难,但实践中必须建立一套基本反映成本——收益内部化的地方财政收入制度。否则,地方政府的资源配置效率就是一句空话。

传统体制对地方税体系的效率建构极不重视,甚至可以说至今还没有提到议事日程上来。目前的财政体制仍然建立在错误的前提之上,即把从地方获得的税收收入看作是由该地居民承担的税负。何种税收基本上可以看作是由地方居民承担的?一是要考察税基的情况。税基通常可以分为三类:商品劳务的交易额(或交易增值额);生产要素的价格(利润、地租、工资、利息、红利等);不动产现值(或租金)。在此基础上建立的税收通常被分别称为流转税、所得税和财产税。在这三类税基中,前两类是流动性税基,即从中取得的收入不能看作全部是由当地居民承担的,因此不宜作为地方税收。但考虑到流动性程度的不同,有一些在中央税的基础上仍然可以选作地方税税基。第三类税基是非流动的,因此可以作为地方税。二是要考察税收的主要功能。税收不仅要考虑效率,还要兼顾公平,因此以公平为主要目标的税收不宜作为地方税。从这个要求来看,财产税中的房产税作为地方税是最为合适的。无论是法人还是自然人都要从地方公共劳务中受益,而且都必然占用房产,因此以房产现值或租金作为他们受益程度的依据是比较合理的。房产税成为地方财政收入的主税种,就可以把地方公共劳务的受益和负担很好地联系起来,因而是有效率的。

我国目前房产税在地方财政收入中的比例极低,而且对公共部门和非盈利单位的房产免税,使得真正适合作地方收入的房产税在地方财政收入中处于无足轻重的地位,从而使地方政府的效率资源配置失去了根本的依据。因此,提高房产税在地方财政收入中的比重是应该的。尤其在体制改革的过渡时期,劳动者收入渠道多,管理薄弱,但房产占用状况大体可以反映纳税人的税收负担能力。另外,对房产免税也是不合理的。这一方面减少了这些部门的成本,另一方面也使这些人(法人)免费享受了公共劳务。我国对公共部门大兴楼堂馆所屡禁不止,税收上的这种不适当优惠也是重要原因。

地方提供的地方公共商品有两类:一类是闭合性地方公共商品;一类是开放性地方公共商品。前者是指完全由地方居民受益的公共商品;后者是指地方公共商品具有外部性,即辖区外的居民也能受益。因此,对于开放性地方公共商品来说,要使资源配置有效率,就要有上级政府的补助。这就是说要建立适当的财政转移支付制度。这表明,地方政府的行为取决于地方税体系、财政转移支付制度等因素。

我国的财政转移支付制度离市场经济体制的要求甚远,本质上是助长地区封锁的制度安排。地区间经济结构雷同,与这种制度安排有关。甚至为了提高地方财政收入,地方行政保护盛行,极大地阻碍了地方之间的流动性。这种状况也是必须改变的。

建立起以效率为中心、兼顾公平的地方财政制度是非常重要的。这可以使地方之间公平竞争,从根本上解块公共部门的工作效率问题。