中外合作办学模式的制度性困境及其超越

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摘 要 中外合作办学是我国高等教育国际化的重要组成部分。这种办学模式的主要特征表现为国家认证、院校自营、中外协调。中外合作办学还面临着许多困境，特别是制度上的模糊、割裂、孤立与不对等。解决这些问题，需要我国进一步探索与建立相关法律，构建专业组织与规范，以及改善政府监管行为。

关键词 中外合作办学 制度 办学模式

中图分类号：G640 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkx.2016.01.004

Institutional Dilemma and Solution of Sino-Foreign

Cooperative Education Programs

WANG Jingyi

（Global Institute of Management and Economics， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian， Liaoning 116025）

Abstract Sino-foreign cooperative education is the important part of Internalization of higher education in our country. This educational model is characterized by national accreditation， institutional automatic operation and coordination. It still faces many dilemmas， especially obscurity， separation， isolation and inequity in institution. To solve these problems， our country is supposed to explore， constitute relating act， and set up professional organization and norms， and improve governmental supervision.

Key words Sino-Foreign Cooperative Education; Institutions; operating model

经过十数年发展，中外合作办学业已成为我国高等教育国际化的重要部分，并在理念与制度上不断反哺本土教育实践。然而，巨大的成就却无法掩藏这种教育模式产生的争议、风险与困境，如何看待这些问题，并寻找合适的路径实现突破，是进一步提升中外合作办学水平的当务之急。

1 中外合作办学发展的基本模式及其特征

中外合作办学模式的生发是因应中国高等教育变革内在需求的结果。改革开放以来，理念的开放与政策的松动使得高等教育办学的选择更加丰富，一方面，国家鼓励民间力量规范性地办学，增进市场化，同时扩展高等教育的规模;另一方面，对外交流的日益增长也使得国内教育界的视野更加开阔。自1978年以来，我国就开始探索各种形式的中外合作办学，先后有中国人民大学、复旦大学等高校与美国、法国举办中美经济学 、中法法学培训班，天津财经学院与美国俄克拉荷马大学合作举办MBA班，南京大学与美国霍普金斯大学合作创办中美文化中心等。①1993年，原国家教委出台《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》，标志着中外合作办学开启了制度化进程。到2003年国务院颁发《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称条例），合作办学的根本宗旨与方向基本厘定，即积极引进国外优质教育资源，促进本土高等教育的变革与发展。目前，我国本科水平中外合作办学模式在层次上主要有三种类型：一是具有独立法人资格的中外合作大学，如宁波诺丁汉大学，上海纽约大学;二是高校内部非法人设置的中外合作二级学院;三是高起点的中外合作办学项目，即在学科、专业和课程层面的合作。②从学制上看，主要存在2+2（国内就读2年，国外就读2年）、3+1（国内就读3年，国外就读1年）和4+0（本科阶段四年均在国内完成）等单一或复合模式。在学历资格的认证上，主要采取中外双学历和单一文凭两种形式。③

从整体上看，合作办学的特征表现为国家认证、院校自营、中外协调。认证是西方许多国家高等教育办学基本的准入与评估模式，在保证基本制度环境和规范的前提下，它能够给予院校更多的自主运营权。但与西方普遍采用的专业组织认证不同，我国建立起了政府认证的模式，主要职责由教育部中外合作办学监管工作信息平台承担，其主要功能是资格审批、质量评估、信息与行政监管。国家认证在引进国外优质教育资源的过程中能够充分发挥政府公信力，也有利于教育的维护。院校自营是指中外合作办学的资金筹集、课程设置、教学模式等各方面事务由主办机构自行负责，有较大的自主性，这有利于本土院校按照自身发展需求拟定具体的合作办法。中外协调是指组织与管理中的各项事务由中外双方协商处理。例如，《条例》第21条就规定具有法人资格的中外合作办学机构应当设立理事会或者董事会，不具有法人资格的中外合作办学机构应当设立联合管理委员会。理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于二分之一。④这就在组织形式上规定了管理过程的双主体原则。

2 中外合作办学制度的现实困境

中外合作办学实质上是教育输入本土化的一种制度形式，将海外教育资源引入国内，使得更多学生能够接受国际化、多样化和优质化的课程，同时在理念与体制上促进中国院校的转变。然而，中外合作办学这种“嫁接”式的结合会导致许多制度重塑上的困境，进而影响资源整合与组织管理的效率。

从外部来看，中外合作办学的制度环境表现出模糊、割裂、孤立以及不对等的特征。所谓模糊，是指尽管我国已经搭设出中外合作办学的政策框架，但在制度规则的细化方面仍然欠缺，导致办学主体和利益相关者对实践中难以找到准确的依据。例如，《条例》将合作办学的主旨确定为“引入国外优质教育资源”，但在教育体系内部却并未形成甄别、筛选和复查的有效机制。也就是说，针对何种教育资源才是优质的这一问题，大家没有形成共识，这就造成许多低水平的院校、项目或是课程进入我国高等教育市场。所谓割裂，是指中外合作办学的运行机制涉及中央、地方与院校三个层面，在制度规范上相对复杂。在机构与项目的准入、监管与评估方面，教育部具有直接的行政权，依靠政府的权威性发挥作用;在招生入学等方面，绝大多数中外合作办学机构或项目都被纳入了高考体制内，因而在实质上受到地方教育部门的限制;除具有独立法人的机构外，大多数合作办学主体都附属于本土高校，在具体的操作中无法避免所在学校的影响。如若从中外合作办学的审批过程来看，申请还必须经过从地方到中央行政部门的层层把关，程序相当繁琐。所谓孤立，是指由于中外合作办学的民办性质，缺乏政府的财政支持，大多数情况下需要自筹资金，这种孤立的状态使得许多办学主体不得不把运营成本而非质量作为其主要原则。另一方面，随着各项办学费用的不断上涨，相关院校只能通过提高学费来缓解经费不足的问题，将财务压力全部转嫁给学生和家长。所谓不对等，是指中外合作办学的主体地位和由此产生的管理关系不相适应。相对于传统的学校教育而言，中外合作办学具有特殊性。在于各级政府的关系上，它既不同于公立高校与政府间的高度监管关系，又不同于民办高校与政府、市场的三方关系。⑤但是，现有的制度环境既没有赋予中外合作办学主体更加独立自主的地位，又没有给予其与公立办学主体等同的资助政策，在客观上增加了管理与运营的难度。

从内部来看，中国高校与外方大学在制度融合方面存在较大障碍。特别是在中外合作办学机构的层面上，组织内部的治理采取的是一种在引入国外管理经验的同时兼顾本土行政结构的举措。所以，在办学实践中我们既能够看到董事会、学术委员会这样的组织，也不难发现实际的运作仍然摆脱不了行政化的逻辑。这种矛盾产生的最大问题便是管理过程中制度成本的增加，以及权力主体不明带来的政策偏离。除此之外，这种状况还会逐渐削弱合作双方彼此的信任感。

3 中外合作办学制度重构的可能选择

第一，通过立法的形式进一步明晰中外合作办学的教育定位、准入标准、办学条件、退出机制等。在目前的制度环境下，中外合作办学是政府规制和监管的产物，然而未来发展更加需要的是稳定的法制环境和更加规范的司法解释。公共政策与行政指令固然有很强的政治效力，但也有明显的弹性，且无法规制政府本身的权力。法律则不同，它能够平等地约束参与者的权利与责任，并具有稳定性和强制性。同时，中外合作办学相关立法的原则应该注意几点：首先是优先保护受教育者的权利。联合国教科文组织与经济与合作组织制定的《跨境教育质量指南》提出“保护受教育者权利”的基本宗旨，这也应该成为我国相关立法的核心原则。其次，增进中外合作办学主体的教育权益。如若将中外合作办学模式定义为公益事业一部分，应该进一步加大政府的投入与支持，并区别于一般民办教育形式。再次，应该平等保障合作双方的利益。尽管合作办学的最终目的是促进本土高等教育的发展，但在中外双方的利益保障方面应该尽可能对等，以体现我国在教育国际化进程中开放、公正的态度。

第二，尝试构建专业组织对中外合作办学主体进行规范。政府在监管教育方面的作用是无法替代的，但这并不代表其权力范围是无限的。事实上，在中外合作办学的制度环境中，有着明显的政府规制失灵现象。⑥相对于公共力量的强制，专业组织的协调有着独特的优势。一方面，它能够根据学术共同体发展的自身需求设定规范，以健康地引导行业发展;另一方面，它有利于中外合作办学模式真正形成自主的制度环境。

第三， 进一步完善国家监管的相关政策。从目前来看，改善政府行政监管有两个方向：一是监管向审批前延伸，积极甄别和筛选国外优质教育资源，防止重复办学、过度市场化等现象;二是监管向审批后延伸。通过与外方合作，建立起更加全面的质量评价体系，对办学过程中出现的问题进行及时的修正。

基金项目：本文系辽宁省教育厅人文社会科学一般课题“辽宁省中外合作办学发展模式与定位研究”（课题编号：W2012 185）的阶段性成果

注释

① 李盛兵，王志强.中外合作办学30年――基于11省市中外合作办学分析[J].华南师范大学学报（社会科学版），2009（2）：96-99.

②④国务院.中华人民共和国中外合作办学条例 [EB/OL]. http：//www.crs.jsj.edu. cn/ index. php/ default/news/index/2.

③ 郭强，赵风波，宗琛.本科层次中外合作办学区域发展比较研究――以苏浙沪为例[J].黑龙江高教研究，2015（3）：67-71.

⑤ 陈丽萍，朱玉成.中外合作办学省级政府教育统筹的问题归因于对策研究――国家教育体制改革试点调研报告[J].中国高教研究，2015（10）：16-21.

⑥ 胡光明.高等教育中外合作办学中的政府规制失灵问题[J].现代教育管理，2011（5）：40-43.