城市综合管廊的PPP模式选择
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摘要：采用PPP模式建设综合管廊，可以有效解决前期投资大、政府资金短缺的矛盾，是实现综合管廊可持续建设的重要方法。本文结合综合管廊在我国的发展现状，分析肯定了综合管廊的经济效益，认为PPP模式有利于推动综合管廊在我国的大规模建设。随后在分析了综合管廊的建设内容和PPP模式下建设综合管廊的特点后，提出采用DBFO模式、管线单位入股模式、“北京地铁四号线”模式的PPP方案建设综合管廊，最后针对PPP模式建设综合管廊提出相应的保障措施。
Abstract： Using PPP model to build utility tunnel can solve contradictions of the large initial investment and a shortage of funds in government， which is an important way to realize sustainable construction of utility tunnel. This paper is based on the present development situation of utility tunnel in our country， analyses and affirms that utility tunnel has good economic benefits， and thinks that PPP model will be conducive to a large scale construction of utility tunnel in China. Then， after analyzing construction content of utility tunnel and characteristics of constructing utility tunnel based on PPP model， this paper puts forward to use PPP model including DBFO， pipeline unit becoming shareholder and "the Beijing subway line 4" model to construct utility tunnel. Finally， the paper puts forward the corresponding guarantee measures in view of using PPP model to construct utility tunnel.
关键词：PPP模式；综合管廊；可持续建设；经济效益
Key words： PPP model；utility tunnel；sustainable construction；economic benefits
中图分类号：F014.35 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）33-0239-04
1 综合管廊是城市发展的必然选择
我国城镇化率从2011年起突破50%，并呈现逐年快速上涨趋势，至2015年城镇化率已达56.1%，随着我国城镇化水平的不断提高，城市人口聚集，原有城市基础设施所承受的压力不断增加，尤其是维系城市正常运转的各类管线问题层出不穷，例如城市暴雨内涝、输油管线爆炸、管线渗漏导致道路塌陷等。传统模式建设的市政管线多采用地下直埋或在空中架设的方式，造成极大的空间资源浪费，同时管线后期的维护及增容扩建困难，管线安全隐患不易排查，给居民的日常生活及生命财产安全带来极大威胁，探索建设市政管线的新模式，是解决城市发展瓶颈的关键。综合管廊作为一种集约化的市政基础设施，将给水、电力、电信、燃气、热力等管线集中设置在管廊内，预留出检修空间，并对管线进行监测，发现问题及时检修。综合管廊代替了传统直埋、在空中架设线路的方式，避免了管线维修、扩容时重复开挖道路，极大改善了城市容貌，方便了人们的出行，是城市可持续发展的必然选择。
综合管廊的概念起源于十九世纪的欧洲，从1833年巴黎诞生了世界上第一条地下综合管廊系统后，经过一百多年的探索发展，其施工技术已经十分娴熟，在许多城市得到了极大的发展，并成为发达地区市政建设管理的现代化象征。然而我国综合管廊的建设起步较晚，真正意义上的建设始于1994年上海浦东新区张杨路综合管廊，随后综合管廊建设在我国也并未受到重视[1]。2013年起，国务院加大对城市地下综合管廊的推进力度，先后颁布一系列指导意见用于指导各地综合管廊建设，并确定综合管廊试点城市，从政策、资金、技术等多方面支持综合管廊假设。2015年8月3日，国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，全面推进城市地下综合管廊在我国的建设，标志着综合管廊建设在我国大规模展开。
2 建设综合管廊经济效益显著
综合管廊相比传统直埋管线的方式，表现出众多优势，我国从真正意义上建设综合管廊至今也有二十多年的发展历程，但一直未被大规模建设，究其主要原因是相比直埋管线成本，综合管廊建设前期一次性投资大，单靠政府投资的模式难以保证，管线单位基于眼前利益的考虑也不愿投资建设综合管廊。综合管廊建设由于资金问题受到阻碍，但其相比直埋管线经济效益的优势已被普遍认可。
郭莹等（2006）指出综合管廊的费用与效益关系不清晰成为在我国推广受阻的最重要原因之一，通过对综合管廊和直埋管线的费用效益进行分析，选取11条综合管廊实例进行验证，得到综合管廊在其全生命周期内综合效益大于费用的结论[2]。钱七虎等（2007）指出有些人认为综合管廊建设的一次性投资远远大于管线独立敷设的成本，是没有考虑到综合管廊的建设成本与综合效益的关系。台湾曾以6.5km的信义线进行测算，建设综合管廊比不建只需多投5亿元台币，但75年间因交通堵塞、管线维修、道路开挖减少的成本达2337亿元台币[3]。关欣（2009）以中关村西区综合管廊为例，与传统直埋管线成本进行对比，得出综合管廊的直接工程费造价比直埋方式高出近一倍，但在考虑各种外部费用的因素下，综合管廊在全生命周期的总体效果是肯定的，此外综合管廊还有不可忽视的经济和社会效益[4]。裴志强（2009）指出综合管廊前期投资相比传统直埋管线约高出50%左右，但修建综合管廊所带来的经济和社会效益，远远超出其所增加的投入[5]。李林峰（2015）通过对综合管廊和管线直埋的成本进行分析，模拟出综合管廊和直埋管线在50年寿命周期内的综合成本对比图，认为综合管廊成本比直埋管线下降了40%[6]。
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，我国财政部、发改委等部门从2014年起陆续出台政府和社会资本合作（PPP）的相关政策文件，通过引入社会资本增加政府供给公共产品的能力。综合管廊作为PPP模式在基础设施和公用事业细分领域的应用之一，能有效拉动投资，同时引入社会资本能降低成本，提高公共产品供给效率，PPP模式的应用为综合管廊在我国的大规模推广提供了发展契机。
PPP（Public-Private Partnership）模式，从字面来看指公私合作模式，在我国根据社会主义市场经济的特点被解释为政府和社会资本合作模式，指公共部门通过与社会资本方建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式[7]。PPP模式的概念最早由英国提出，随后成为各国政府提供公共产品和服务的重要措施，经过二十多年的发展实践，PPP模式被赋予更多的理解和创新，但究其根本，PPP模式都是建立在“长期合作、风险分担、利益共享”的基础上，更加高效地提供公共产品或服务[8]。狭义的PPP模式可以理解成是在广义PPP模式的基础上为项目提供可能的融资模式的总称，根据世界银行对PPP的分类，主要包括外包类、特许经营类、私有化三大类，其特点如表1所示[7]。
我国最早采用PPP模式的项目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B电厂，成为我国尝试实施基础设施公私合作的开端，为我国PPP模式的发展奠定了基础[7]。采用PPP模式建设综合管廊，通过引入社会资本的方式，可以利用社会资本资金缓解政府财政压力，解决建设综合管廊的最大难题，同时引入竞争性机制，利用社会资本先进的技术和管理经验，更加高效地提供公共产品和服务；另一方面，为吸引社会资本投资，实现社会资本的合理投资回报，通过探索PPP模式下综合管廊的收费定价，回收建设投资，可实现综合管廊的可持续建设。
4 我国建设综合管廊的PPP模式选择
4.1 综合管廊的建设内容
依据项目的建设进程可以将综合管廊建设分为三个阶段，前期调查、设计施工、运营维护。综合管廊的设计年限至少为50年，在建设综合管廊之前，应由政府负责调查该地区的人口数量、经济发展情况，依据该地区的城市规划，与各管线单位协商后确定入廊管线的种类及管廊建设规模，并在选择社会资本时予以公布，作为社会资本进行投资测算的依据；设计施工阶段主要包括综合管廊主体工程、附属设施、管线敷设三个部分的建设，管廊主体工程需与入廊管线进行协商，确定各管线在管廊中的需求形式，管廊内的附属设施可以与管廊主体共同建设，也可单独由其他承包方建设，管廊内的管线则由各管线单位自行敷设；管廊建成投入使用后，对其运营管理分为两个部分，主体工程和附属设施交由专业的运营公司进行运营及维护，各管线的维护则由各管线单位自行负责。
4.2 PPP模式下建设综合管廊的特点
4.2.1 政府给予可行性缺口补助
综合管廊作为市政基础设施中的准公共产品，其属性介于公共产品和私人产品之间，具有一定的垄断性、消费上的排他性及外部性，这些特点决定了综合管廊建成后有现金流入，但由于公益性和外部性，其现金流一般较小，无法实现项目自身的收支平衡。在采用PPP模式建设时，仅靠项目自身收益无法回收建设投资，为保证社会资本合理收益，需要政府给予一定的补偿。
4.2.2 产权始终归政府所有
综合管廊为各类市政管线提供“容身的房间”，确保这些城市“生命线”能够正常运转，由于这些管线所提供的产品在居民日常生活中起着举足轻重的作用，所以其产权应由政府所有，使政府可以对综合管廊进行监督控制，防止社会资本提供的服务不符合要求，损害社会公众的利益。
4.2.3 政府制定收费价格
综合管廊作为城市基础设施，采用PPP模式引入社会资本建设时，政府除了保证社会资本的合理利润外，还应保证各入廊管线的入廊费用不能过高，防止管线单位将费用转嫁给最终的用户（社会大众）。政府制定管廊收费时一般应参考各管线直埋时的成本，在此基础上确定入廊费用。
4.3 建设综合管廊的PPP模式设计
通过对综合管廊的建设内容及PPP模式下建设综合管廊的特点进行分析，结合PPP模式的分类，提出如下建设综合管廊的PPP模式设计方案。
4.3.1 DBFO（Design Build Finance Operate）
DBFO译为设计-建造-融资-运营模式，指社会资本方投资建设公共基础设施，负责主体工程的设计施工，建成后由公共部门向社会资本支付一定的费用使用该基础设施，同时提供与该设施相关的核心服务，而社会资本只是提供一些该设施的辅助。对该基础设施的产权，可以在合同中进行约定，并约定一定的特许经营期回收社会资本投资，一般为20～25年[9]。
在综合管廊项目中，由社会资本投资建设管廊主体工程及附属设施，建成后由各管线单位付费使用管廊空间自行敷设管线。综合管廊投入运营后由社会资本负责管廊主体及附属设施的经营维护，并向管线单位收取一定的维护费，各管线单位负责管线的运营维护，并为社会大众提供各种电力、供水、热力等服务。对于各管线单位的付费分为入廊费和运营维护费，入廊费指社会资本为回收建设投资，在管线进入管廊时向管线单位收取的费用，考虑到管线单位的承受能力，可依据相同寿命周期内管线直埋时的建设维护成本计算；运营维护费指管廊投入使用后，社会资本为维护管廊正常使用而产生的费用，一般按实际发生的费用向管线单位收取。管线单位所缴纳的入廊费不足以回收社会资本投资部分由政府部门补偿，补偿方式可通过财政拨款、贷款贴息、税收优惠或邻近项目开发权等，以此保证社会资本的合理收益。其结构模式如图1所示。
4.3.2 管线单位入股模式
管线单位入股模式指入廊管线单位与社会资本在综合管廊建设前期共同出资，以减少社会资本的投资压力。入廊管线的种类在前期调查阶段已经确定，政府可出台相关政策鼓励管线单位投资，与社会资本组建项目公司，共同参与综合管廊建设，例如可依据管线投资比例给予后期管线入廊时不同程度的费用减免，或给予管线单位项目开发审批优先权等。采用管线单位入股的模式，一方面缓解了社会资本投资压力，另一方面确保了综合管廊建成后管线单位入廊，同时管线单位作为投资方从开始就参与到项目建设中，可以就管廊的建设方案发表意见，建设出充分满足各管线单位需求的管廊形式。
4.3.3 “北京地铁四号线”模式
综合管廊的建设也可参照北京地铁四号线所采用的PPP模式，将综合管廊建设分为主体工程和附属设施两个部分，主体工程全部为土建工程，由政府投资建设；主体工程完工后，社会资本通过与政府签订《资产租赁协议》，取得管廊主体的使用权，负责管廊内附属设施的建设及管廊建成后的运营维护，附属设施主要包括管廊内的照明、通风、消防、监测系统等[10]。对于管廊内的管线始终由各管线单位自行敷设和维护，相当于管廊只是给各管线提供空间。政府通过授予社会资本一定的特许经营期来经营维护管廊，向入廊管线收取入廊费来回收投资及向政府缴纳主体工程租赁费。在这种模式下，社会资本缴纳的主体工程租赁费低于政府建设投资，以此保证社会资本通过收取入廊费就可获得合理收益。其结构模式如图2所示。
5 采用PPP模式建设综合管廊的保障措施
5.1 政府制定强制性法规确保管线入廊
综合管廊作为国外发达地区城市现代化的象征，是解决城市管网问题的必然选择，其经济效益在我国也得到普遍认可，政府应通过规划将传统直埋管线逐渐改建成综合管廊。综合管廊由于前期投资巨大，管线单位不愿入廊，此时政府应出台强制性法规，要求符合入廊要求的管线单位必须入廊，同时在建有综合管廊的区域，不得挖路敷设管线。通过这种强制性手段，才能使尽可能多的管线入廊，保证建设的综合管廊发挥其最大效益。
5.2 政府应协调各部门在综合管廊建设前期进行充分调研
综合管廊的设计使用年限至少为50年，且管廊建设涉及多个管线部门，所以在管廊建设前期应结合该地区的实际情况，与各管线单位协调，确定入廊管线的种类、管廊规模及各管线入廊的建设需求。同时应充分了解各管线的在传统直埋模式下的建设成本，为管线入廊的收费提供参考。
5.3 建立整个地区地下管网系统实现统一规划
综合管廊由于投资巨大，涉及管线单位众多，建设复杂，一旦建成不易轻易变更，且综合管廊的建设占用地下空间，必须与城市整体规划相结合，建立整个地区的管网规划系统，逐步将可以入廊的管线全部入廊。同时综合管廊的建设与地下空间开发相结合，例如与地铁、地下停车场结合建设，可以减少道路的重复开挖，节约建设成本。
5.4 制定合理的收费定价模型确保各方利益
综合管廊作为准经营性基础设施，具有较强的正外部性，单靠使用者付费不能回收投资，对社会资本没有吸引力，这时需要政府通过可行性缺口补助等方式给予社会资本一定的补偿，保证其投资综合管廊项目有利可图。同时综合管廊最终提供的产品关系社会大众的日常生活，其价格的制定必须由政府监督控制，通过制定合理的收费定价模型确保社会资本、管线单位、社会大众各方利益。
5.5 规范合同体系约束参与各方行为
项目参与各方一般通过签订合同来实现权责配置、风险分担、违约处理、履约保证等方面，以此来保证各方利益不受损害，综合管廊本身涉及多个管线单位，采用PPP模式引入社会资本，使整个建设项目的关系更加复杂。各地采用PPP模式建设综合管廊应在遵循国家相关标准下，结合本地区的实际情况，借鉴已建成项目的经验，尽可能细化建设项目可能遇到的问题，用合同规范的形式进行约束，确保参与各方有章可循。
6 结论
综合管廊对解决城市管网问题发挥着重要作用，是现代化城市发展的必然选择，然而综合管廊建设前期投资巨大，以往单靠政府投资的模式不能实现在我国的大规模推广，PPP模式的引入可以很好的解决资金短缺的问题。采用PPP模式建设综合管廊，利用社会资本的力量为社会大众提供公共产品，是未来城市基础设施供给的重要方向，但如何吸引社会资本投资，保证管线单位、社会大众各方的利益，目前还没有明确的解决办法。设计良好的投融资模式、制定合理的收费定价模型是采用PPP模式建设综合管廊成功的关键，也是实现综合管廊可持续建设的重要保障。
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