建立适应公共财政体制的海南教育经费投入机制

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【摘 要】基于对海南省教育经费投入现状的剖析，提出教育经费投入机制中存在的主要问题，提出建立适应公共财政体制的海南教育经费投入机制的解决对策。

【关键词】公共财政；教育经费；投入机制；海南省

教育投入是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。海南省全力实施科教兴琼战略和人才强省战略，以解决教育工作中最关心、最直接、最现实的问题为重点，不断改革公共财政体制，加大对教育发展的政策支持和财政投入力度，完善中小学义务教育保障机制、大力发展中等职业教育和高等教育。公共财政体制的变革推动了海南民生事业的发展，海南省必须建立并完善适应公共财政体制的教育经费投入机制。

一、海南省教育经费投入状况

1.基本情况

海南省不断深化公共财政体制改革，加大对教育发展的政策支持和财政投入力度，已初步建立了以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制。一是财政预算内教育经费安排坚持“三个增长”的原则，即“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，使财政性预算内教育拨款保持了较高的增长速度。2006-2015年，财政性预算内教育拨款年均增长24.04%，预算内教育经费占财政支出的比例年均增长17.41%（数据来源《中国教育经费统计年鉴》）。二是各项教育事业通过制定有关政策，拓宽教育投入渠道，加大公共财政对教育的投入力度。

2.财政性教育经费的增长。全省财政性教育经费支出从2006年的39.03亿元增加到2015年的234.05亿元，平均每年增长24.04%。其中，2006-2015年各级财政对教育的拨款（包括教育事业费，教育基建投资，各部门事业费用于教育的支出、城市教育费附加等）累计达1305.71 亿元，平均每年增长22.02%，低于同期财政经常性收入平均增长24.18%的幅度。

3.教育投入结构的演化。在财政教育投入总量增加的同时，全省教育投入结构也进行了调整。一是从各级资金分担情况来看，中央财政预算内教育经费拨款从2007年的0.08亿元增长到2013年的6.44亿元，省级财政预算内教育经费拨款从2007年的48.54亿元增长到2013年的168.68亿元。在公共财政预算教育经费总量中，省级财政支出所占比重从2007年的16.93%提高到2013年的17.16%。二是从各级教育的投入比例来看，义务教育和中等职业教育的投入力度加大，基础教育支出进一步增加。2015年，全省预算内教育经费投向构成中，小学教育为37.84%，初中教育为 21.99%，高中教育为11.71%，中等职业教育为8.01%，高等教育为11.93%，其他为8.52%。其中，财政对义务教育的拨款（不含城市教育费附加） 从2006年的20.16亿元提高到2015年的138.87亿元，占全省财政教育拨款总额的59.83%；2015年，财政对中等职业教育的拨款18.52亿元，占财政教育拨款总额的8.01%，比2006年提高了3个多百分点。

2.社会投入包括民办学校中举办者投入和社会捐赠办学经费

二、教育经费投入机制中存在的主要问题

当然，海南省教育经费投入机制中仍存在一些问题：

一是财政投入资源配置的不均衡性。首先集中表现在城乡之间、地区之间、重点学校与普通学校之间的结构失衡。海南省的经济格局出现地区差异，海口、三亚等地的一些学校办学条件优越，而中西部市县经济发展缓慢，长期以来学校经费困难，办学条件也缺乏保障，虽然建立农村义务教育保障机制后，绝大部分学校能保证基本的运转，但发展资金不足的问题仍然比较突出。学校之间存在各种差异不利于义务教育的持续、均衡、稳定地发展。因此，在海南省教育经费投入中，首先应确保义务教育的发展，缩小城乡之间、地区之间、校际之间的办学水平，体现最基本的社会公平价值理念。

二是高中阶段财政投入不足与学生人数迅速扩张之间的矛盾比较突出。2006年海南省高中在校学生数仅为13.80万，当年的招生数为5.4万；2014年在校高中生规模增加到17.65 万，招生数增长到5.7万。高中阶段财政投入在海南教育经费总量中所占比重仅为10%左右。由于海南省高中教育发展的不平衡，受到重点地区的重点学校的“重点效应”的惯性影响，海南省高中教育经费支出将较多的集中于教育和经济发达的海口、三亚市和东部各市县；伴随着高中教育规模的迅速扩张，海南省高中教育经费的筹集、管理与支出的矛盾也将越来越突出，将很有可能加剧海南省市县之间高中教育发展的不均衡。此外，优质普通高中学校为扩大校区建设，负债重，还款压力大。

三、高等教育经费拨款模式亟待改善

一是需进一步完善财政拨款模式。从财政拨款方式看，目前海南省财政对公办高校经费投入的主要模式是 “生均综合定额+专项”模式。该种模式把在校学生数量作为拨款的基本依据，主要优点是简单，便于操作。但是，生均成本实际是往年的决算数而非合理的成本，未能考虑资源利用效率的因素，因而资源在校际的分配主要取决于学生数量，容易造成学校规模的扩张。其次，不足之处还在于生均综合定额的确定缺乏合理的客观依据，带有一定的随意性。

二是经常性经费不足，制约学校教学质量、科研能力的提高。从增长趋势看，近几年海南省预算内教育拨款增长速度高于财政经常性收入增长速度，但预算内教育经费占财政支出的比例呈下降趋势，2015年（16.66%）与2006年（19.93%）比较，下降了3.27个百分点。从海南省近几年预算内教育拨款增量部分的投入结构来看，主要集中在基础教育和职业教育，高等教育拨款投入增长不大。各高校在经费不足的情况下，只能在首先保证人员经费刚性需求的前提下，压缩公用支出，造成学校在人才引进和培养、学科和实验室建设、学生实验实习、科研培养和扶持等方面长期投入不足，严重制约学校的发展和提高。

四、建立适应公共财政体制的海南教育经费投入机制的解决对策

1.建立经费保障长效机制，确保公共性教育支出。

首先要进一步明确省、市、县（区）各级政府提供公共教育服务职责，建立和完善稳定、持久、长效的教育经费投入保障机制，确保基础教育办学经费的稳定来源和增长。要根据办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高基础教育阶段生均财政拨款基本标准。在鼓励优质学校高水平发展的同时，加大对薄弱学校的投入和改造力度，通过对薄弱学校更多的倾斜，促进教育的整体均衡，推进同地区、同类学校教育投入均等化。

其次，非义务教育阶段要进一步完善以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本的投入机制。学前教育实行政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制。高中阶段教育实行以财政投入为主，其他多种渠道筹措经费为辅的体制。随着海南省财力增强，应逐步提高学前教育和高中阶段教育财政投入水平，直至将其纳入义务教育保障范畴。高等教育要进一步完善以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的投入机制。

2.不断推进财政教育政策和预算编制方式的创新

要改革目前海南省现行的高校拨款模式， 形成高校经费拨款的稳定增长机制，确保高校预算内事业经费增长不低于海南省财政支出的增长。借鉴其他省的经验，建议采取：“基本人员经费（包括编制内教职工基本工资、社保缴费、住房公积金）+生均公用经费拨款+项目支出经费”的拨款模式。其中人员经费按学校教职工人数（编制内）和国家与地方的工资政策及学生的资助政策确定，生均公用经费参照全国平均水平核定一个合理基数，在此基础上各年度根据物价的变化进行相应调整。项目支出经费（专项经费）以近3年的支出数为依据，核定一个合理基数，并考虑高校发展需要，做到逐年递增，确保年增长率不低于财政支出的增长率。同时，建立健全高校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与拨款直接挂钩，促进高校间的良性竞争，使教育资源得到更为充分、有效的利用。

3.完善以财政投入为主的多渠道教育经费筹措体系

首先，要统筹各项收入，优化财政支出结构，合理调整预算内初、中、高等教育经费的支出比例。其次，要严格按照教育法律法规规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求，保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。再次，要充分调动全社会办教育积极性，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入。要完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资助学、出资办学。

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作者简介：

王勇（1982年―），男，汉族，河北邯郸人，硕士研究生，海南大学财务处会计师，研究方向：世界经济与高等教育财务管理。