政府与社会资本合作模式中税收问题研究
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公私合营模式，简称PPP模式。作为私人部门与公共部门（政府）共同提供基础设施服务的一种合作模式，因其能够有效地解决政府资金问题，提高基础设施供给效率而在各国得到广泛应用。然而，在PPP项目实践中，私人部门往往由于需求风险的发生即运营期间需求量下降而遭受重大的损失，从而导致重新谈判、政府回购甚至项目中止，进而严重损害消费者利益。深入分析其原因，发现目前私人部门与公共部门之间风险分担不均，且现行的事前政府保证机制对风险无法准确预估且成本过高，税收政策的不完善等一系列问题，从而需要进一步探索科学的风险分担机制，建立健全完税法律。事后如何建立科学的事后补偿机制以实现私人部门利润成为理论界和实践界迫切需要解决的问题。
公私合营税收
一、相关概念界定
政府与社会资本合作模式也指公私合作伙伴关系，指公共部门与私营部门之间建立伙伴关系，提供公共产品或服务的一种模式。它本质上是因基础设施和公用事业建设需要的一种融资模式。在此，本文采纳联合国发展计划署的定义，认为的核心在于合作，这是现代化公共事业中公共部门与私人部门共同参与供给的项目目标得以实现的关键所在。
（二）PPP发展模式与税收政策的关系
1.从供给经济学理论的角度来看
近几年来，PPP发展模式变得越来越普遍，离不开国家政策的大力支持，尤其是在税收方面的减税，免税，很好的发挥市场微观主题的能动作用。与此同时，政府放权让利，让微观市场中的私人资本实施有效的创造，促进经济的过快增长。所以，在供给学角度，PPP的发展需要税收政策（主要为减税）的支撑。
2.从公共经济学理论的角度来看
从公共产品理论来看，需要对社会资本的缺口或者不足，在财政上给予一定的帮助或者补贴。财政补贴能很好的推动这一模式向前发展，但有时财政补贴有一定的局限性。
3.PPP项目及其机制的特殊性
PPP项目本身的特殊的机制和特殊的合作方式，需要我们有特殊的政策保证运行机制的顺利实施。税收在公司合营这一模式中，要实行分阶段征税，有时就会有重复征税的问题，需要完善相应的税收制度保证顺利进行。
二、PPP模式发展现状及其存在问题
（一）PPP模式发展现状
PPP项目在我国发展中受到政府的大力推广。自改革开始以来，我国政府就开始于一些外商合作，外商对中国的基础设施给予投资，政府与社会资本合作模式中取得了较好的成绩。2014年以来，公私合营项目显著增多，2016年的政府工作报告中，总理的一句“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”，更是验证了政府推广PPP的决心和信心。
（二）PPP发展模式的现存问题
1.有关主管部门对PPP模式认识有一定差距，推行动因各异
近几年来这一合作模式变得越来越频繁，应用范围越来越广，且得到了财政部门的支持与肯定。政府在基础设施的投入中，政府会通过公司合营的模式，向社会举债，化解政务困难。从适应经济可持续发展的角度分析这个问题，具有一定的实践意义。但是在现行的实施情况中，由于主管部门对公私合营模式认识的局限性，在推行中事与愿违，没有达到预期的目标。
2.PPP没有形成长期稳定的投资回报机制
公私合营项目主要分布在政府预计付费，而没字符能力或字符能力较差的项目，还有就是具有可行性的项目方面。目前，市场中更加关注政府的支付能力项目。由于受到支付的方式，能力以及收益率等相关因素的制约，社会企业很难很好的融入并得到相应的投资回报。
3.对PPP模式的风险管理经验不足
在公私合营项目中，会面临一系列的不可预见的风险。有些是随着国家相关政策的变动而带来不可预测的风险。这时候由于PPP模式管理经验不足，对国家政策的变动在宏观上把握和理解不到位，造成不可估量的风险。面对管理经验不足，又没有很好的把握时机，政府与私营企业合作的合同中没有明确标注的情况下，导致管理混乱，责权不明晰，不能很好的应对此类风险，使得公私合营的项目达不到预期的效果，以失败而告终。
4.PPP项目领域分布失衡
近几年来，公私合营变得越来越普遍，但是私营企业绝大多数投入分布在基础设施建设项目，而在服务业方面的投入相对较少。在未来发展公私合营模式中应平衡两者之间的比例，保证比例上的相对均衡。在未来的发展过程中，公共服务类项目是有发展弹性空间的。如在养老，教育以及教育方面给予绝对的支持。
三、现行的PPP项目有关的税收支持政策
（一）公共基础设施项目税收优惠政策
在企业所得税这一块政府给予了相关的优惠，分布在机场、公路、电力等相关行业，在这些行业或者项目中，可以享受到企业所得税“三免三减半”政策。其次是在城镇土地使用税的减免，其中可以享受国家政策中减免城镇土地使用税优惠政策的项目包括用于修建体育馆、道路客运站、大宗商品仓储设施用地等。
（二）节能环保项目税收优惠政策
国家对公共污水处理，公共垃圾的处理等进行综合开发利用，利用先进的科学技术进行处理，达到标准的可以享受优惠政策。
四、税收政策在公私合营中存在的问题
（一）税收政策适用范围有待拓宽
当前，我国在推进PPP的项目是主要集中在基础设施方面的项目，在公共服务方面的涉及有一定的局限性，所以很多税收优惠政策也带有一定的局限性。涵盖面狭小，涉及领域不多等问题。
（二）税收政策对PPP项目的激励作用不足
企业所得税虽然可以享受“三免三减半”的优惠政策，但是有投资规模相对较大，运营周期较长，这种减免政策实际上没有带来太大的收益空间。目前大多PPP项目获得的税收优惠并不多，私人资本投资的积极性调动不是很充分。
（三）重复征税问题比较突出
PPP运行模式在实行中是分阶段进行征税的，在项目实施前期征收增值税、印花税等税种。在项目实施阶段需要交纳营业税、土地增值税和企业所得税等税。
最后在转移，出售阶段土地所得税，增值税等。这些税负是采用PPP而产生的，这些税负抑制了社会资本参与的积极性。
（四）增值税、印花税等政策加重项目税收负担
在一个投资项目中，增值税的进项税额占比较大，周期长，占用了大量的可流动资本，在加上这下资本的回报周期长，进项税额长时间的得不到扣除，对企业来说家中负担。同时考虑到PPP合同文件较多，而且PPP项目投资额较大，尤其是基础设施类项目投资额往往更多。如果按照合同多次缴纳印花税，无疑会大幅增加项目税负。
五、PPP项目发展税收政策建议
（一）支持我国PPP发展的税收政策建议
企业所得税“三免三减半”优惠目录根据文件使用PPP相关的项目。确定性的优惠所使用的范围，条件，技术的要求。尽可能的全方位的覆盖。对于建设需要很长周期的投资成本很高的项目，具相关规定可以适当延长税收优惠周期。如允许其优惠周期从项目正式运营之日起计算。
（二）增值税（营业税）政策减免
鉴于征收增值税会增大公司的压力，利用税收支持政策的调整，对项目运行中增加的运营成本。落到地方政府头上，使政府权责相等。另外，对环境其保护作用的污水处理，垃圾处理等公共服务类PPP项目，给予相关项目增值税100%即征即退政策，并免征附加的城建税。
（三）城镇土地使用税及房产税政策
将教育、卫生、医疗、养老等公共服务类PPP项目纳入城镇土地使用税、房产税减免税目录，给予相应PPP项目免征或减征城镇土地使用税、房产税的优惠政策。
（四）印花税及其他税收政策
为避免重复征税，建议对PPP项目公司成立前签订的协议、合同缴纳的印花税等税收，实行即征即退政策，增添企业的活力。
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