中国银行体系的政府治理

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内容提要：导致银行体系脆弱的原因或有不同，政府有效治理的目标与方法便存在差异。中国银行体系脆弱性不仅来自于市场方面，更有其体制根源。改造银行与政府的关系，改组分支银行体系，都要求立法确定银行机构的独立性，明确其法律地位与责任，界定与规范其功能。同时，中国的银行体系不适合所有分支银行的商业化，许多分支银行的基础功能还是储蓄银行，在此基础上可发展成为社区银行。

关键词：银行　中国　政府治理

中图分类号：F830.2文献标识码： A 文章编号：1006-1770(2007)03-014-04

银行体系的功能集中在储蓄、政策开发和商业信贷等三方面。我国居民储蓄率长期居高，银行负债业务非常好；政策银行与商业银行分离后，政策开发功能趋于稳定；但是，信贷功能却很脆弱，突出表现在大规模的信贷失败和普遍性的“惜贷”。

信贷功能通过银行资产业务实现，主要包括企业金融和消费金融两类。前者起步早、问题多、资产质量差；后者起步虽晚，但资产质量较高。因此，确保银行功能，特别是信贷功能的稳定是克服脆弱性的中心目标。

稳定信贷功能、提高银行管理风险的能力与水平，需要调动银行、企业、政府、社会等各方积极性与主动性，有针对性地克服脆弱性。

一、中国银行体系脆弱性的制度原因

1.稳定银行功能须确立充分、有效的外部约束

我国银行体系存在的主要问题是过度保护与有效约束不足。稳定银行体系功能的根本途径在于减少过度保护，确立充分、有效的约束。“充分”是指银行机构及其活动必须受到市场、政府和银行机构自身等三方面的约束。“有效”是指市场、政府和银行的自我约束都能发挥实际效果。由于市场和自我约束都会出现“失灵”状况，这就需要政府运用强制力，将市场约束和自我约束的部分要求上升为法定义务，形成以政府强制力保障的有效的外部约束。

一般来说，发达国家具备相对完善的法律机制和行政体系，政府对于银行体系的监管水平较高，市场竞争充分、规范严明，银行体系受到充分而有效的外部约束。相对而言，新兴市场经济国家或经济转轨国家普遍实施保护银行政策，阻止经营失败的银行机构破产退出，市场约束受到抑制，政府约束也不充分，这些都弱化了银行机构的自我约束，引发较为普遍的“道德风险”。

迄今为止，对中国银行体系而言，只出现过行政性关闭，并没有法律意义上的银行破产。在这一体制安排下，分支银行“不存在”法律意义上的经营失败；总行受到“太大而不能破产”原则的保护；城市商业银行受到地方政府的保护，所以也不会破产。银行信用依靠政府信用或国家信用的状况没有根本改变，这就使得银行自身缺乏足够的动力来强化自身信用。因此，中国银行体系的道德风险远高出其他国家，尤其体现在分支银行层面。

2.确立充分、有效的外部约束的关键在于政府

一般来说，大规模的金融改革及其立法是确立有效的政府约束的基本保障，需要坚定的政治意愿和广泛的社会合力。金融危机有助于形成支持金融改革与管制立法的强大动力，并有助于强化金融监管。事实上，每一次危机都是冲击金融体系最为薄弱的领域，在经受危机冲击的过程中，政府和社会防范和救治危机的广度与深度得以拓展，能力与水平也得以提高。

政府能否不“借助”危机的冲击，在经济繁荣时期即确立充分、有效的制度约束呢？这是不现实的。政府和经济社会能够对那些已经发生过的危机产生“抗体”，但是，对于一系列潜在的新型危机却难以主动获得“免疫力”。银行体系存在一系列的脆弱性，究竟哪些脆弱性足以引发危机？已经发生的银行危机有助于帮助我们获得部分答案，但是其余部分则有待于危机的检验。

政府的关键作用在于，对足以引发危机的脆弱性采取有效的政府约束、对其余部分的脆弱性采取由市场、政府、银行机构自身等诸方面的充分约束。因此，构建并实施充分、有效的外部约束，不单是短期的经济策略，更是一项长期的政府战略。正因如此，在治理银行体系脆弱性问题上，必须发挥政府的关键作用。

3.政府治理的目标在于克服体制上的脆弱性

导致银行体系脆弱的原因或有不同，政府有效治理的目标与方法便存在差异。中国银行体系脆弱性不仅来自于市场方面，更有其体制根源。

计划体制下的银行机构体系是依照行政序列建立起来的，银行机构与政府部门的业务关系和权力关系都极为密切，这有力保证了“资金动员”的功能。将计划经济体制下的储蓄银行全面转变为市场经济条件下的信贷银行，继续依赖行政权利和行政建制，有力地保证了“资金使用”的财政化，即政策性信贷。“银行与政府的权属关系”和“行政序列化的分支银行体系”是支持银行体系的储蓄功能和政策信贷功能的两个重要支柱。但是，当商业信贷与政策信贷相区分之后，这两个支柱就成为中国银行体系脆弱的“软肋”，难以支持银行商业信贷功能的稳定，甚至是银行体系效率的“杀手”。实际中的大量银行案例集中在银行与政府的关系、集中在银行分支机构上，就说明了这一点。

有一种意见认为，银行体系是国民经济的命脉，政府控制和银行依附具有一定的“合理性”。如前所述，计划银行时代，金融是财政的薄记，银行功能在于“资金动员”，机构分散有助于吸收资金、资金使用只有依赖行政体制，尚无商业渠道或市场机制。商业银行时代，银行体系的功能重心从储蓄功能转移到信贷功能，“资金使用”需要摆脱行政体制、实现市场配置。因此，上述意见，既不符合“市场规律”，也难以上升到“合法性”的高度。

因此，政府治理目标在于，克服银行体制过度行政化所带来的脆弱性，改造银行与政府的行政依附关系，确立银行机构的独立性，改组分支银行体系。

4.根本途径是行政约束的法律化

在市场约束方面，政府往往充当经营不善的银行机构的保护者；在监督管理方面，政府是银行发展战略的决策者和工作绩效的裁决者；在内部治理方面，政府事实上依然拥有管理者的权力，银行还是被置于被管理者的地位。外部约束集中到政府部门，而银行机构在市场法则、监管规定、管理要求三个方面搞平衡，核心还是满足政府意愿，这使“银行体系”与政府部门之间的关系带有鲜明的“依附性”，损害了银行机构的独立性，导致并加剧了银行体系的脆弱。

扭转这一局面要求明确政府定位、实现银行行政约束的法律化。

改造“银政关系”的重点在于明确政府定位，在市场配置金融资源的条件下，政府应当作为立法者对于银行体系进行有效管制，同时作为行政执行者对银行活动进行有效监管，推进银行业管制全面到位。

改造“银政关系”的基本途径在于，积极推进银行体制的“去行政化”，实现政府干预的法治化，为银行运营创建有效的制度环境。

银行与政府间延续了计划体制下政府与企业间紧密的行政联系，管理关系往往超越了法律关系，权力等级成为处理银企关系的主要原则。简言之，行政原则替代了法律原则。银行体系热衷于密切同政府的关系，以便获得政府给予的政策资源；政府，尤其是地方政府也热衷于干预银行，以期获得银行的资金支持。这样一种“裙带”性“银政”关系产生诸多负面作用，事实上大大弱化了有效的政府约束，制约了银行体系的市场空间和法律空间。就此，需要强化《行政许可法》在银行体系的执行力度，强化政府部门的廉洁自律。

二、分支银行机构法律地位和责任的明确

我国银行体制脆弱性在横向上体现为银行与政府的权属关系，在纵向上体现为总、分、支行按照行政区域划分层级。行政化的垂直分层体系不利于落实法人治理结构、容易引发道德风险、不利于提高分支银行机构的资产质量、监管和纪检监察也存在诸多盲点和难点。

当前，健全法人治理结构主要集中在总行层面，即完成公司化的银行体制改革，但是对于分支机构而言，法律地位与责任和治理结构并不明确，我国的《商业银行法》和《公司法》对此也未做出规定。银行体系的脆弱性更主要地集中在分支银行层面，我国银行机构体系的业务与资产主要集中在分支银行机构，它们不具备法人资格，不存在因经营失败而破产退出的压力，自我约束薄弱、道德风险较高、案件频发，小机构出大问题的情况十分突出。

中国银行体系的法律与管制支持是薄弱与滞后的。事实上，我国缺乏界定信贷银行、政策银行、储蓄银行、分支银行、社区银行等功能的法律；缺乏将银行机构的法律地位与责任、业务能力与范围等明确下来的法律体系。现行的《商业银行法》是一部管理性质的法律，尚不是一部规范银行机构和银行业务的法律。由此，监管部门对于银行机构只能做行政上的对接、组织原则上的监控，而不能根本摆脱管理者的角色。

改造银行与政府的关系，改组分支银行体系等，都要求立法确定银行机构的独立性，明确其法律地位与责任，界定与规范其功能，为银行管理、经营和业务活动提供法律支持，为银行监管提供法律依据。

许多国家都曾经出现较为严重的金融功能的脆弱，这就需要其各自全面地改组金融体系，其中最为至关重要的步伐是刷新金融法律与管制体系。从20世纪80年代的英国金融大爆炸改革到90年代末美国的金融服务现代化法，以及日本等国的金融改革来看，落实到法律上，是克服金融脆弱，实现金融稳定的根本步伐。就全球最大的发展中国家和转轨经济体系而言，稳定中国银行体系功能，克服脆弱性，必须提供一个明确的法律框架，探索出适合中国国情的银行机构体系的法律、管制和监管组织体系。

三、重建储蓄银行序列

中国经济转轨之于银行体系，从资金角度看，即从资金动员到资金运用；从银行业务的角度看，即业务重点从负债到资产；从银行功能看，即从计划体制下的银行储蓄功能，转轨为市场经济条件下的银行的商业信贷功能。

中国的银行体系盖出自人民银行体系，首先分离出来的是中央银行体系与国有银行体系；其次，从国有银行体系中分割出商业信贷银行体系和政策银行体系；再次，从人民银行或商业信贷银行体系中分割出其他金融机构；然后，将城市信用社和农村信用社从事实上的储蓄银行或社区银行提升为商业信贷银行序列；最后，开放金融，引进外资银行。

在这一系列的“分割”与引进中，没有保持储蓄银行功能与信贷银行功能的必要分离，将所有储蓄银行机构“一刀切”地转变为信贷银行。对那些不具备开展信贷业务条件或者信贷业务能力低的原储蓄银行机构而言，发生大量的信贷业务失败就不足为奇了。在这方面，最为突出的就是信用社体系。城市信用社和农村信用社本来主要功能是储蓄银行，但是因为缺乏必要的信贷功能，而直接将其纳入到商业信贷银行序列，这便形成了其资产业务的大面积恶化。因此，信用社体系的改革还需要在储蓄功能和社区银行功能方面下功夫。至于是否赋予信贷功能不应采取“一刀切”的办法。

在现行的银行改革中，总行得以强化，一系列的支行和二级分行的信贷权利被上缴，事实上恢复了这些分支银行储蓄银行的传统地位或功能。简言之，中国的银行体系不适合所有分支银行的商业化，许多分支银行的基础功能还是储蓄银行，在此基础上可发展成为社区银行。社区银行是从储蓄银行向商业信贷银行过渡的中间状态，即在本社区内吸收储蓄，并展开小额、有限制的信贷业务。

改组分支银行机构要求，为事实上已经营失败的分支银行机构建立退出渠道。一种方案是，通过分支银行间的购并来实现失败者的退出。包括同一银行内部的分支银行间的购并，以及不同银行间分支银行的购并；另一种方案是，将分支银行的退出与开放准入结合在一起，新进入的银行机构购并部分既有的分支银行。

在我国，民间借贷活动已经大规模展开，事实上形成了中国银行体系之外的第二套信贷体系。究其原因，“官办、官管”的银行体系资产质量恶化、资本实力弱化、惜贷现象普遍，这些都说明银行体系在执行其功能设定时存在欠缺，不能有效地实现银行体系的金融功能，其结果必然反映在银行体系的资产质量上，资金使用效率下滑、信贷功能脆弱。

我们需要认真考虑三个问题：一是，如何通过进一步放松利率管制等措施激励银行体系有效地扩张信贷业务，提高资金使用效率？二是，怎样吸纳民间金融，适度开放银行准入，壮大银行体系？三是，是否参照国有企业“抓大放小”、“有进有退”的发展战略，重新考量国有商业银行体系在整个银行体系中的地位与作用？这些问题的回答有助于改组国有分支银行体系，为其制定并实施切实可行的方略。

本文为《中国银行体系脆弱性的政府治理》课题研究报告的部分内容。周子衡执笔。