当前地市级财政国库管理制度改革推行的几点思考
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[摘 要]湖北省荆门市财政局坚持“总体规划、分步实施、衔接配套、整体推进”的原则，于2002年上半年率先在全省实行国库集中收付制度改革，将市直各预算单位的预算内、外资金，财政专项资金及政府性基金全部纳入国库集中收付中心管理，2年累计办理财政资金收付业务59997笔，涉及收入23.46亿元，支出22.19亿元，其中财政直接支付15.3亿元，直接支付率达70%，收到了较好的经济和社会效益。
中图分类号：F253.7 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）42-0303-01
湖北省荆门市财政局坚持“总体规划、分步实施、衔接配套、整体推进”的原则，于2002年上半年率先在全省实行国库集中收付制度改革，将市直各预算单位的预算内、外资金，财政专项资金及政府性基金全部纳入国库集中收付中心管理，2年累计办理财政资金收付业务59997笔，涉及收入23.46亿元，支出22.19亿元，其中财政直接支付15.3亿元，直接支付率达70%，收到了较好的经济和社会效益。
“三大战役”奠定改革基础
1、开展人、财、物、账户、政策等“五清”，摸清家底。2000年上半年，市政府牵头组织市财政、审计、物价、人事等部门对市直247个单位开展了规模空前的全面清理，以强硬措施清退超编、借调人员312人，清缴预算内外资金4528万元，取消违规收支项目113个，归并资金1.92亿元，五项清理取得了预期的良好成果，为下一步改革创造了有利条件。
2、将各部门收支细化、亮化，编制部门预算。这次战役的关键是政府与部门、部门与部门间的利益分配关系的调整，也是攻坚之战。实行部门预算后，不但制约了部门间的不合理利益分配关系，彻底终结“会哭的孩子多吃奶”的现象，同样也制约了政府和财政部门自身随意追加预算拨款的权力。在各级领导的支持下，2000年荆门市实施的综合财政预算、零基预算、开门预算等13项配套改革措施一一落实位，2001年市直各部门压缩各项开支达5000多万元，节俭办事之风骤然兴起。
3、组建国库执行机构，推行集中收付制度改革。设置和健全国库管理机构，是顺利推行财政国库管理制度改革的必备前提和重要保证。按照政事分开、精简高效的原则，2002年7月荆门市国库集中收付中心（以下简称“中心”）正式挂牌办公，负责管理预算内、外资金、财政专项资金和政府性基金。推行改革过程中，中心坚持“五个不变”的原则，保障预算单位的合法权益。一是单位的预算管理体制不变。二是单位的会计管理主体责任不变。三是单位的资金管理权限不变。四是单位的债权债务不变。五是部门集中核算中心的管理职能不变。“五个不变”让预算单位吃了一颗“定心丸”，消除了对改革的顾虑。
“四个集中”概括改革内容
2001年3月财政部 中国人民银行出台《财政国库管理制度改革试点方案》，荆门市财政局认真学习《方案》后，发现如照搬中央的改革方案，将会与地市级的实际情况相背离，改革将会中途搁浅。考虑到上述的实际情况，再结合沿海先进城市的改革经验，荆门市财政局果断提出了 “财政集中收付、部门集中核算”的改革模式。具体可概括为“四个集中”。
1、集中账户，变多头设置为统一设置。账户设置过多过滥，是滋生腐败的“温床”。
2、集中资金，变分散管理为集中管理。通过账户清理累计归并资金4.23亿元，将所有财政性资金，按部门预算编制口径、按资金性质实行财政集中管理。有效的整合了闲散资金，扩大了政府对财政资金的调度空间，有力保障了重点支出需要，实现了保工资发放、保机构运转、保改革发展的目标。
3、集中收付，变层层划拨为直接划拨。取消收支中间环节，规范收入收缴程序和支出拨付程序，预算内收入直达金库，预算外收入直达专户。
4、集中核算，变事后监督为全程监督。预算单位的会计核算集中到部门财会核算中心，所有开支都要经过部门财会核算中心和国库集中收付中心两次审核，财政支出严格实行资金与指标双重控制、核算中心与收付中心双层控制。
“三关严把”体现监督职能
实行国库集中收付制度改革，财政监督关口前移，由原来的事后监督变为事前、事中、事后全过程监督，在实际操作中，国库集中收付中心对财政支出实行指标（计划）、资金控制，没有预算指标不能支出，没有资金也不能支出。出台《市国库集中收付中心办理收支业务的审核内容及标准》，明确中心内设机构的审核职责，原始凭证真实性、完整性、合规性、合法性的审核规范，津补贴、差旅费、电话费、基建款等项目的审核标准。坚持严把原始票据审核关、政府采购控制关和津补贴发放标准关，拓宽了财政监督的范围，增强了财政监督的效果。
一是核审退回不合规票据。对于发票不正规、财会主管未签字、资金账户余额不足的支付凭证，中心坚决拒付。
二是核审退回没经政府采购的单据。对不符合政府采购要求的支付申请，中心坚绝拒付，并要求到采购办补办相关手续，规范了预算单位政府采购行为。
三是核审退回超范围津补贴。针对节假日津补贴发放这个较敏感问题，中心按照《荆门市津补贴管理的有关规定》的要求，统一发放标准。该市某局发放“十一”节假日补助超标300元，单位报账时中心坚决拒付，单位改为“加班补助”，仍遭拒付，最终按100元/人的标准发放。
中心成立至今累计退回不合规票据788张，不合理开支1，595万元，其中，未实行政府采购的资金627万元。工资、社保、基建等专项资金拨付到位率达100%。遏制了一些单位超标准、超范围滥发津补贴的现象，缩小了市直各预算单位之间贫富差距，较好地理顺了分配关系。由于把关严格，各预算单位到中心报账时不再存有侥幸心理，不合规单据退回率大幅减少。
“四个结合”扩大改革效应
国库集中收付制度改革以建立公共财政框架为方向，对部门预算、政府采购、会计委派等财政改革，适时进行完善、规范，较好地实现了各项财政改革之间的对接、配套。为此荆门市实行了“三个有机结合”。
一是与部门预算改革有机结合。完善的部门预算是国库集中收付制度改革的前提和基础。荆门市财政局本着“有保有压、有进有退”原则，科学定员定额标准，“亮”化部门预算编制，调整财政支出结构，使财政支出建立在了比较明晰的预算基础之上。
二是与收支两条线改革有机结合。实行“收支两条线”是落实国库集中收付的重要保证。按照“单位开具通知、银行代收开票、财政统一管理”的原则，荆门市对行政事业性收费、基金（附加）、其他收入等彻底实行收缴分离，对罚没收入彻底实行罚缴分离，取消收入过渡户，收入直达国库或专户，支出经审核后列支，规范了执收执罚单位的行为，防止了乱收滥支、自收自支的情况发生。
三是与政府采购改革有机结合。政府采购是财政支出改革的重要内容之一。
四是与财会集中核算改革有机结合。财会集中核算制度是国库集中收付制度的延伸和补充。部门财会核算中心侧重票据真实性、合法性的监督，国库集中收付中心侧重对支出进行资金、指标双重控制。荆门市将完善部门财会集中核算制度与推行国库集中收付制度相结合，坚持“两促进、两发展”，有力地加强了财政监督，提高了会计信息的真实性。
荆门市财政局作为一个地市级财政部门，在构建“阳光财政”实行国库集中收付制度改革等方面取得了一定的实践经验，有效推进了财政综合改革，打造了一个良好的操作平台，为源头治腐提供了一个透明的监督平台，为财政管理铸造了一个通畅的信息反馈平台。