公共管理平台建设分析

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公共管理创新涉及多个层面，如观念创新、制度创新、技术创新、政策创新等。但无论哪个层面的创新，都必须借助一个有力的支点——公共管理创新平台。所谓公共管理创新平台，是指秉承以公共利益为最终价值取向的政党、政治集团、社会团体或其他社会组织，为化解现实社会矛盾、促进经济快速发展、预防未来社会问题和实现社会稳定与繁荣发展而形成的，集公共管理教育平台、信息平台、知识平台、研究方法与技术平台、人力资源平台、社会实践与应用平台和法制平台等为一体的综合性协作网络。本文主要对我国公共管理创新平台构建的动力、模式与策略展开探讨。

一、我国公共管理创新平台构建的动力推动我国公共管理创新平台构建的因素很多，既有源自公共管理外部环境变化所带来的压力，也有源自公共管理本身运行的困境。

1．全球化趋势的增强和信息技术的高度发展

全球化突破了传统的时空界限，突破了传统的制度和文化瓶颈。随着我国改革开放的进一步深入和加入WTO，我国与世界其他国家之间的联系与合作与日俱增，尤其在经济领域方面，市场机制使国与国之间的界限变得越来越模糊。整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络。在这种大环境下，要保证我国在国际社会中获得更多的话语权，保持我国经济快速发展和社会和谐稳定，公共管理创新不可或缺。而要实现公共管理创新，必须有一个坚实的创新平台作为支撑，否则，所创新的公共管理成果不仅跟不上我国社会变革的步伐，而且也难以符合国际社会运行的规则。由此可见，全球化是促使我国公共管理创新平台构建的重要动力之一。信息技术的发展与应用既使我国公共管理创新平台的构建成为必要。同时也提供了条件。自20世纪90年代以来，随着我国通讯技术和国际互联网络技术的发展和普及，信息透明化程度增高，人们的接受信息量日益增多，无论是国内的还是国外的历史教训、先进经验与发展动态，绝大多数可以通过广播、电视、电话、报纸等媒体获得。尤其是国际互联网络技术的发展，进一步缩短了世界各国的距离，将不同发展水平的社会纳入到一个相互交往与碰撞的时空框架之内，使整个世界处于农业社会、工业社会及信息社会并存的“共时性煎熬”…之中。这种“煎熬”。给处于社会转型期的我国公共管理带来了巨大压力与严峻挑战，迫使我国公共管理加快了创新的步伐。虽然自改革开放后，我国已初步形成了一个以政府为主体的公共管理平台，但是，维持这个平台有效运转的机制，却因社会环境变化、组织价值取向不一以及在此平台上工作的从业成员的现代社会管理理念不同而使这个平台必须创新与完善。如公共管理创新所需的信息平台仍因市场机制的不完善和社会各组织对相关信息的垄断等，至今仍未完整有效地建立起来。随着西方文明借助高水平的信息技术对我国的渗透，我们必须以信息平台为支撑，构建起完整的公共管理创新平台。

2．市场失灵、政府失灵与第三部门的兴起

西方经历了上个世纪30年代经济大萧条引发的市场机制危机和70年代凯恩斯主义及福利国家危机，这两种危机即所谓“市场失灵”与。政府失灵”，他们促使人们去探索一种新的公共管理机制。在国家一政治领域出现了“既不是自由市场、又不是福利国家”的“第三条道路”取向，在社会生活领域，第三部门迅速兴起。第三部门的广泛兴起，西方进入后工业社会，这是推动西方公共管理创新平台构建的深厚社会基础。在我国．以国家干预的形式配置社会资源或依赖市场机制配置社会资源的失效，催生了第三部门的产生和发展，其宗旨是以自由选择的运作机制来实现提供公共产品的功能。从理论上说，当政府组织(第一部门)和营利组织(第二部门)较为规范时，第三部门就能较好地弥补政府失灵与市场失灵的不足，同时也为公共管理创新平台的构建提供了客观条件。但是在我国，由于现代民主政治和市场体制尚不发达，往往出现公共权力不用于提供公共产品，市场交易不通过自由交易而通过钱权交易完成，这就产生了以公共权力谋取私人利益的所谓“第四部门”，这是第三部门发展的巨大阻力。因此，构建公共管理创新平台，推动政治民主化使公共权力只能用于提供公共产品，完善市场机制使私人产品只能通过自由市场交易来提供，这样，就可以消除第四部门，第三部门才有真正发展的社会基础。因此，第三部门的发展壮大是公共管理创新平台构建的社会动力。

3．传统科层制运行的困境与公民民主化诉求的高涨

在现代社会，国家对社会管理的组织运行模式，主要源于马克斯•韦伯所创造的科层制组织模式。这种模式是西方工业革命的产物，它’“体现了劳动分工原则，有着明确定义的等级和详细的规则与制度，以及非个人关系”，拉1为工业社会的发展提供了制度性方案。然而，到后工业社会时期，马克斯•韦伯模式遇到了挑战，其表现之一就是非人格的工具理性与民主价值的冲突。官僚制的非人格性主要在于其是一种“对技术以及与技术社会相关的复杂事物的一种不可避免的政治表述”，p1因此，官僚制要求其官员队伍专业化和技术化专家治国。然而，官僚制的这种理性要求，却把“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，从而使“行政失去了民主政治角色与公共特质，渐渐约化成只重视管理技术与量化方法，而对于有关公共生活的根本价值、目的、伦理甚至理论，均缺乏反省，并常常自我局限为政策执行与管理工具，因而忽视了公共行政对民主政治价值的捍卫与公民道德生活的提升信念及领导使命”。㈨随着我国政治民主化进程的向前推进，公民的权利意识、参与意识逐渐增强，其要求参与社会公共事务的治理的愿望也随之高涨。对此，我们必须对传统的科层制进行改革，积极推动公共管理创新，建立政府与公民之间的合作关系，才能满足公民的参与夙愿。因此，公民民主化诉求的高涨是公共管理创新平台构建的重要推动力。

二、我国公共管理创新平台构建的模式

根据现代组织设计理论中的系统论观点，结合我国国情和国外公共管理创新平台构建的成功经验，我国公共管理创新平台最理想的模式应是：以政府和非政府公共组织所拥有的公共管理创新资源，与其他非公共组织所拥有的资源通过整合所形成的一个统一的、且具有一定“独立属性”的综合性协作网络。当然，这里所谓的“独立属性”是相对的，它并不是要求社会各组织把其拥有的资源(如信息资源、人力资源等)完全分离出来去构建一个拥有独立法人资格主体的独立机构，而是指社会各组织应给这个类似于“虚拟”的组织一个宽松的制度，从而使社会各组织原有的隶属关系有所突破，进而使这个“虚拟”的组织在更少束缚下发挥其应有的功能。如图l所示：整个社会分为政府组织、非政府公共组织和非公共组织，公共管理创新平台离不开三大组织的合力支撑。因为构成公共管理创新平台所需的人力资源平台、信息平台、教育平台、知识平台等，都源自于这三大社会组织所拥有的人力、物力和财力等的有机整合。这有如三条腿的板凳需要三者紧密联系在一起才能保持它的坚实与平稳。图2实质上是图l的立体化，它们都体现了公共管理，创新平台的整体性和系统性。该平台的根本特征是，它是以三大社会组织为支撑的各子平台之间相互联系的综合性协作网络。对于同类组织中的各层级组织(以虚线表示)，因其打破了严格的等级制，使得公共管理创新的各类资源在各层级之间能得到有效利用。此外，具备一定“独立”属性的平台，更容易形成公共管理创新之“百花齐放，百家争鸣”的局面。社会各组织的相互融合，使处于这一平台上的管理者的视野更为宽阔。管理经验和管理成果可以共享，从而形成一个强大的管理团队，创造出更多的公共管理创新成果，为我国经济发展和社会和谐提供可靠的平台保障。对于三大组织来说，如果把它们比作支撑“板凳式”公共管理创新平台的三条“腿”，那么拆除其中的任一腿，都会导致公共管理创新平台失去应有的平衡与稳定。具体来说。三大组织的支撑作用主要表现为：1．政府组织的政策导向、利益平衡和制度保障作用。政府组织是公共管理的核心主体，理所当然也是公共管理创新的核心主体，为此，政府组织首先应以“公共利益广泛代表”的角色来引导公共管理创新的过程，以实现公共利益的最大化；其次应以“调停人”的角色协调公共管理创新过程中所引发的利益冲突；最后应以“公共产品提供者”的身份为公共管理创新创造优良的制度环境。2．非政府公共组织的智力支持、社会解压和信息沟通作用。高校、科研院所等非政府公共组织。能够为公共管理创新提供丰富的人力资源；非政府公共组织本身所具有的自组织能力，能够有效缓解公共管理创新给社会造成的压力；非政府公共组织作为政府与公民之间的桥梁和纽带，能够促进公共管理创新过程中的信息共享。3．非公共组织的社会示范、财力支持和风险分担作用。管理创新首先是在企业组织中发起的，因此公共管理创新要求将私营部门的管理方法和手段引入到公共部门的管理过程中来，以提高公共部门的管理绩效。另外，建立“公私伙伴关系”不仅能够为公共管理创新提供充分的财力支持，而且还能够有效地分担公共管理创新过程中可能带来的风险，提高政府创新的积极性。对于各子平台来说，如果把它们比作“板凳式”公共管理创新平台的“面”，那么只有通过社会各组织资源的有机整合，才能使坐在这个坚实的“面”上的人排除一切杂念去全面思考有关社会公共问题的良策。其中：教育平台是公共管理创新的摇篮，只有把非政府组织中的高校、研究所、素质教育基地、创新能力培养基地以及政府组织中的教育、科研基地(如行政学院、党校、政策研究室等)与非公共组织中教育科研基地等进行有机的整合，才能形成发达的公共管理教育网络，进而不断培养出高素质的公共管理创新人才。信息平台是公共管理创新的杠杆，它对我们掌握世界及我国社会发展需求、我国公共管理现状、世界公共管理进展以及公共管理发展趋势，及时进行创新的战略决策起到不可或缺的桥梁纽带作用。知识平台是公共管理创新的基础，而建设公共管理创新研究所需要的多学科知识与研究方法技术的图书资料以及研究资源数据库大多分散掌握在社会各组织手中，如果不及时地进行调整或整合，公共管理创新就会因缺少厚实的基础而进展缓慢。研究方法与技术平台是公共管理创新的手段，“工欲善其事，必先利其器”。只有擅于综合运用多学科的研究方法和技术，才能提高公共管理创新的水平。人力资源平台是公共管理创新的源泉，它不但能为公共管理创新团队组合提供现有公共管理研究人员和潜在公共管理研究人员的信息，而且能使优化组合后的团队提高创新的效率与效益，这就要求社会各组织放宽对优秀人才的管制，从而使人才资源得到合理配置，进而充分挖掘出人才资源的创新潜力。社会实践与应用平台是公共管理创新的试验园地和创新成果转化为生产力的舞台，如果没有实践平台愿意检验所创新的理论，那么可想而知该理论的最终命运。据统计，我国高校现有近三分之二的科研成果还躺在高校的档案柜中。最后。法制平台是公共管理创新的保障。创新成果如果得不到法律的有力保障，就会严重挫伤创新者的积极性。也就不可能形成鼓励创新的优良环境。由此可见。只有各子平台之间形成一个相互交叉、相互渗透的统一体，或前文所说的。面”，才能充分发挥各子平台的功能与作用，进而形成一个系统而高效的公共管理创新平台。

三、我国公共管理创新平台构建的策略

通过以上分析，“板凳式”公共管理创新平台应是推动我国今后公共管理创新的理想模式。然而，在社会主义市场机制还不十分完善的情况下，以什么来维系我国社会各组织的紧密联系，如何使这条板凳的“面”没有裂缝或漏洞等问题。这或许才是人们所关注的焦点。如果从政治、经济、文化三个维度来加以分析，改革科层制、协调利益分配和转变管理理念是解决这些问题的本质、核心和首要因素。为此，构建这种理想的公共管理创新平台，我们应采取以下策略：

第一，改革科层制，构建多元复合的组织网络。公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种社会力量，是以政府为核心的多元行为主体，“在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成”o[51传统科层制所形成的等级森严的。金字塔”型组织体系，面对公共问题的挑战。已经显得力不从心。一方面，僵化的层级节制体系阻碍信息的纵向传播，使组织对纷繁复杂的社会变化缺乏有效的回应；另一方面“条块分割”、“各自为政”的部门格局所形成的信息“壁垒”，阻碍信息的横向联系。因此，社会各组织在内部应突破严格的等级层次，在外部应加强横向的交流与合作，才能使支撑公共管理创新平台的社会各组织形成一个高效合理的组织网络。

第二，协调利益分配，建立综合平衡的利益均衡机制。马克思指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”，【‘]“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”。【7’因此。利益是维系社会各组织共同支撑公共管理创新平台的核心纽带。公共管理的各行为主体之间，实质是一种多元利益主体之间的关系。政府组织作为国家的“代言人”。影响和支配“社会价值的权威性分配”，其目的是实现社会公共利益的最大化。然而，政府组织本身作为一个利益主体，由于受自身利益的驱使，可能会导致“寻租”行为的发生。因此，政府组织应通过经济性分权，将部分利益适当让度给非政府公共组织和非公共组织，从而使自身从某些领域退出，避免发生“与民争利”的现象。另外，非政府公共组织之间、非公共组织之间以及非政府公共组织和非公共组织之间也存在着一定的“利益博弈”，需要政府组织对博弈的过程加以调控，并通过一定的制度规则对博弈的结果予以肯定和认可。通过协调利益分配培育并完善市场主体和第三部门，它们才有可能为构建公共管理创新平台提供真实的信息、人力资本、财力和物力资本，也才有可能和政府组织一起形成二个紧密而高效的综合性协作网络。

第三，转变管理理念，建构公共管理创新的制度基础。理念是指导人们行为的基础，先进的管理理念是指导人们构建公共管理创新平台的先导。由于适应公共问题管理需要的制度体系不够完善，因而某些政府组织对公共问题的管理仍然沿袭“国家简单化”的管理理念。所谓国家简单化管理，是指高度集权的计划体制下，由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度。在这种制度逻辑下，政策具有随意性，制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。”o国家简单化的管理制度很难对公共问题的性质及解决方案进行全面的分析与考虑，从而使所制定的方案因缺乏科学性、合理性和前瞻性等而失去应有的绩效性。因此，必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度，所谓国家精密化管理，是指成熟市场经济国家的行政官僚，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。一1公共管理创新平台的构建，需要我们从传统的管理理念中走出来，朝着科学化、现代化、专业化的管理理念转变，建构公共管理创新的制度基础，才能使所建构的公共管理创新平台更具理性、更具人性和更具绩效性。