我国政府公共服务外包的问题及对策
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[摘 要]自20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种新的政府服务提供方式被西方各国广泛采用。近些年，我国各个地方政府针对这种新的政府服务方式展开了一系列尝试，同时也在实施过程中取得了一定的成绩，不过其中的各类问题依然存在。本文旨在总结当今我国在社会政府服务外包中所取得的成效以及存在的突的出问题，并针对其提出相应的解决方案。
[中图分类号]C936 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）01 ― 0060 ― 02
一、政府公共服务外包的内涵
（一）政府公共服务外包的定义
在当前国外的学术界，对于“政府公共服务外包”这一概念还没有形成一个确切的定义。就我国学术界而言，学者们对“政府公共服务外包”的概念也没有达到完全的一致，但是在本质上，其观点并没有存在太大的差异。在表现形式上，政府公共服务外包就是政府公共服务的一种供给方式，其意义就是政府部门将公共事务交付给具有一定资质与经验的社会组织来完成，包括原来由政府部门直接生产的、为社会发展和人民群众提供的服务等。政府或第三方按照先前合同签订的标准和要求进行评估，评估合格后将一定的费用支付给第三方。
（二）政府公共服务外包的类型
根据不同的维度可以将公共服务外包划分为不同类型，在本文中主要根据两个维度进行划分。第一个维度是外包服务的性质是面向政府内部还是面向社会公众，前者称为间接的公共服务，后者是直接的公共服务;第二个维度是承接的主体是营利性组织还是非营利性组织，前者具有一定的营利性，后者则主要是非营利性或公益性。根据这两个维度，我们可以将公共服务外包划分为四种类型。这四种类型的服务外包分别为：第一类为商务性外包，主要由营利性组织承接，面向政府内部的服务。第二类为特许性外包，主要由营利性组织承接、面向社会公众的服务。第三类为定制性外包，主要由非营利性组织承接，面向政府内部的服务。第四类为公益性外包，主要由非营利性组织承接，面向社会大众的服务，这类服务的公共性最强。
本文的公共服务外包主要讨论的是第二类特许性外包和第四类公益性外包这两种服务外包类型。
二、当前我国政府公共服务外包的现状分析
（一）我国公共服务外包的发展历程
从20世纪90年代初到现在，我国的政府服务外包尚处于发展的初步阶段，但发展速度相对较快，部分地区在理论和实践方面取得了不错的成绩。
我国公共服务外包的首个案例来自上海，1995年上海浦东新区社会发展局欲兴建罗山市民休闲中心，在兴建方式上，该局采用委托上海基督教青年会的方式，而非遵循依靠街道办事处和居委会等管理的传统社区管理模式，大大提高了政府管理绩效。在此之后，不少城市相继在这一领域开展了探索研究：2003年，武汉东湖开发区开始实行清扫保洁外包化运作。与此同时，南京鼓楼区也开展了相关尝试，针对鼓楼区公办养老机构供不应求的现实情况，创新地将外包模式引入居家养老领域。〔1〕
经过数十年的发展，至2013年，全国已有深圳、上海、宁波、无锡、杭州、南京、成都、合肥等二十多个城市，在残疾人扶助、园林绿化、环境卫生、垃圾清运、居家养老、公共交通等公共领域引入外包模式。
（二）我国政府公共服务外包的突出成效。
根据我国政府的公共服务外包的发展现状而言，公共服务外包已经取得了一定的成效，主要表现在以下几个方面：
1.降低政府成本
政府公共服务外包从引入到现在，最显著的成效就在于降低了公共服务成本。如，南京鼓楼区的“居家养老”在“服务外包”模式下，政府只用支付给民办养老机构两百万元就可为两千名老年人解决养老问题，如果直接由政府通过养老机构的方式来负责，在南京福利院机构平均每个床位的造价约25万元，以此推算，总造价约为5亿元，整整是社会组织的250倍。〔2〕四川羊坪社区每年的畜禽防疫、环境卫生、绿化管理、路灯维护等的费用接近30万元，但将这些全部外包后，仅需19.3万元，每年相当于能减轻10万多元的财政负担。〔3〕深圳市罗湖区政府相较于环卫所的清扫的高成本（成本高达17.8元/每平方米），以3.6元/每平方米的价格将市政街道的清扫工作外包给相关企业，节省了大量开支。〔4〕
在政府自己提供公共服务的模式之下，政府做一件事就要设立相应的组织机构，就要招聘相应的组织人员，这就导致了行政事业单位规模膨胀和单位人员的逐年递增。而将服务外包之后，这在一定程度上阻止了机构的膨胀和人员的增加，降低了公共服务成本。
2.公共服务质量改善
公共服务外包后，政府利用社会资源，在机构、人员、编制、经费等不增加的情况下提供了更多的服务，公共服务的质量得到了较好改善。例如，2008年8月，南京鼓楼区将农贸市场门前及周边地区“保洁”列入“公共服务”范畴，以公开招标的形式寻求外包。服务外包后，这一地区的卫生情况从“难点”变为“亮点”，过问卷调查显示，老百姓对农贸市场物业化管理的满意度大大提高，高达97%。〔5〕
3.促进了政府职能转变，树立新形象
由于政府公共服务外包的实施，政府从原先的公共服务的生产者、提供者和监督者三者合一的主体转变为公共服务的提供者和监督者。这有利于我国政府从“全能政府”向“有限政府”的转变，树立了一种服务型、责任型和有限型的政府新形象。
三、当前我国政府公共服务外包存在的问题
尽管我国各个地方政府在进行政府公共服务外包上取得了一些成效，但是这并不意味着政府将公共服务外包之后就一定会带来降低政府成本、提高政府管理绩效等正面效应。
（一）公共服务的市场竞争问题
有效的降低政府成本、提高政府绩效是政府公共服务外包的特色，之所以能达到这样的效用，是因为服务外包模式能试图在保持公共事务公共性的同时，使其他主体也有机会提供性质相似、特征相近的物品，从而打破单一部门垄断建立一种竞争或准竞争机制，通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各个生产者自我约束、降低成本和提高质量。〔6〕也就是说，降低成本、提高效率的最重要的因素是竞争，当没有竞争时，营利性组织和非营利性组织也会变得像缺乏效率的政府一样浪费。
（二）合同实施过程中的监督缺失问题
有效的监督是实行政府公共服务外包的充分条件。在不受约束的情况下，作为人的承包商，特别是营利性组织，他们很有可能通过降低服务质量和提高服务价格来追求自身利益的最大化，这将与政府追寻公共利益最大化的目标是完全相反的。〔7〕
（三）外包活动可能滋生腐败问题
在政府进行外包的招标过程中要严格遵循相关的法定规定进行，以此来保证竞标者的合法权益。可是在实际操作中，政府官员与潜在承包商可能会通过受贿、行贿的方式影响招标的最终决策，使整个招标过程形同虚设。
（四）法律制度不健全问题
公共服务外包模式要想发挥作用，法律和制度的保障是不可或缺的。美国政府在公共服务外包领域具有完善的法律基础。而我国公共服务外包尚处于起步阶段，公共服务外包缺乏统一的法律法规及规章可循。
四、完善我国政府公共服务外包的对策建议
政府公共服务外包作为公共服务提供方式的重大变革，在近几年已经被各级政府广泛采用于公共服务的各个领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径之一。由于我国公共服务外包才刚刚起步，因此不可避免地会出现各种问题，根据之前对现存问题的分析，为了进一步推进公共服务外包，提出以下对策建议：
（一）鼓励和培育非营利性组织的发展，形成一个竞争市场
在一些公共服务外包比较成熟的国家，诸多服务领域的提供者大多是非营利性组织。我国的非营利性组织不仅数量少，涉及的领域还比较狭窄，其组织、管理和活动能力与西方发达国家的非营利性组织相比差距明显。要想营造一个竞争市场，当前最重要的是要推行行政管理体制改革，放低非营利性组织的准入门栏，简化其审批程序，取消行业垄断性准入制约。
（二）加强政府的监督力度
为了克服服务外包过程中的信息不对称所带来的不良影响，政府部门要以“科学”为准则，修订和完善招标办法，构建完善的监督体系。应从合同的有效期限、服务的内容、数量、质量以及违约责任等方面完善合同内容。应从事先进行价格调查，估算外包价格，确定合理的价格区间，将最低价原则和最佳价值原则相结合，等方面修订完善政府服务外包的招标办法。这样才能避免之前提及的由于信息不对称带来的低价风险。
（三）建立外包活动中官员的惩罚问责制
政府官员的寻租和腐败会使得政府公共服务外包脱离既定的目标，走向异化。为了防止权力的滥用、错用，防止公务员借权力寻租、减少官员腐败，有必要强化政府内部管理，继续贯彻依法行政，从法律法规上严格界定官员的责、权、利，构建严厉的惩罚问责机制，对违规、垄断、暗箱操作者进行严厉的处罚。
（四）完善有关法律法规和制度建设
良好的法律、制度环境是公共服务外包得以顺利运行的重要保障。目前国内的公共服务外包仍然缺乏全国性的法律法规，而地方性条例和规章也没有明确的规定，因此，推行公共服务外包的过程中，需要在法律层面给予公共服务外包充分保障。
〔参 考 文 献〕
〔1〕王予.武汉园林绿化、环卫等公共服务领域将走向“市场化”外包〔N〕.楚天都市报，2008-05-06.
〔2〕鼓楼公共服务外包200万，“买来”价值5亿公共服务〔DB/OL〕.新华报业网，2011-03-16.
〔3〕社区公共服务外包 每年省近10万〔N〕.成都商报，2010-05-27.
〔4〕 张丽君.我国政府购买服务的现状分析及对策探讨〔J〕.财税纵横，2012，（05）：67-69.
〔5〕鼓楼公共服务外包200万，“买来”价值5亿公共服务〔DB/OL〕. 新华报业网，2011-03-16.
〔6〕 鲍芳修.公共服务外包中政府成本控制的可能性及其条件〔J〕.行政领导，2012：17.
〔7〕陈薇.政府公共服务外包：问题及对策〔J〕.兰州学刊，2005，（03）：43-44.