财政空间与社会保护政策述评

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摘要：财政空间一直是各国政策热议的话题，社会保护投资作为一项针对不同人群的福利性措施，国际劳工组织的全球社会保护运动的目标即为通过建立财政空间而发展全方位、协调一致的社会保护制度。通过探究撒哈拉沙漠以南部分地区关于创建财政空间与社会保护发展，对我国社会保障发展与财政空间创建提出了相应的经验与启示。

关键词：社会保护 财政空间 社会保障

财政空间对社会保障来说存在价值，在全球经济复苏期间，财政整顿增长的缓慢决定了创建财政空间迫在眉睫。通过撒哈拉以南各国社会保护计划的扩展及财政空间的建立，从而针对在中国如何将建立财政空间与社会保障计划的长期发展结合起来提供相应的启示。就人权和包容性发展来说，给公众普及投资的重要性是必要的，因为政府正在探索所有可能的选择来促进国家财政空间及社会保障的扩大。

一、 国外学者关于“社会保护”问题影响的研究

1.关于社会保护

社会保护投资对于减轻贫困、减少弱势群体和保护穷人的福利有很大的作用。如对于孩子来说，由于他们相对于成人来说所具有高度的脆弱性，社会保护不仅能够确保足够的营养，也能提供相应的基本服务（医疗，卫生，教育等），从而打破贫困循环。但是在撒哈拉沙漠以南的大多数缺少资源的地区，社会保护系统一直都是比较薄弱的，在这些地区只有5%-10%的劳动力对社会保护作出贡献（绝大多数在非正式部门工作和没有工作的劳动力对社会保护没有做出贡献）。他们的社会保护支出也仅仅占到GDP的0.1%，这明显低于中东和北非这些国家在该项支出上的比例。

2.财政空间与社会保护研究现状

据估计，世界人口中有将近80%没有任何的社会保护，在撒哈拉以南的非洲和南亚，估计仅有5%-10%的劳动力被社会保障所保护，即使在工业化国家，缴费型社会保障的覆盖范围也没有扩大到全部人口。在《2010-11年世界社会保障报告》中指出，欧洲国家的社会保护支出占GDP的20%-33%，而在撒哈拉以南的这些地区中社会保护支出仅仅占GDP的4%-6%。如在目前世界上最贫穷的国家之一的赞比亚，有将近1200万的人口中大约一半的人口的是儿童和0-14岁的年轻人。2006年赞比亚政府估计64% 的人口贫困，其中有51%的人口是极度贫困的（因为大多数的人口（所雇佣的人口中的70%）是从事于农业工作，劳动力市场呈现出高度的不正式性，从业人员中的82%是在非正式经济中工作）。

二、国外学者关于“财政空间与社会保护”问题对策的研究

1.研究现状

目前已有研究中涉及到的国家样本差异非常大，其国家组别也因社会经济条件、人口发展而不尽相同。本文通过对八个国家（玻利维亚、博茨瓦纳、巴西、哥斯达黎加、莱索托、纳米比亚、南非和泰国）的分析，总结了这些国家的主要事实和经验教训。总体来说，有两个结论需要引起注意。首先，为社会保护而建立可持续的财政空间是切实可行的，并且扩大这一财政空间可以有多种选择。其次，这些国家的各种经验也表明，尽管这些国家在提高社会保护融资规模的时候都有相似之处，但各国政府做出的最终决策都要取决于每个国家的社会、政治、经济和文化环境。

2.经验教训

对于扩张财政空间来说宏观经济的稳定和财政方面的纪律是必不可少的。博茨瓦纳、巴西、莱索托和泰国的经验表明：根据正在增长的财政空间和它的持续性可知，所有被用来维持宏观经济稳定而所使用的财政谨慎性原则将最终带来利益。虽然经济增长是重要的，但是在为了扩张社会保护而创造的财政空间中它并不总是决定性的因素。

劳动形式性政策是一种通过扩大覆盖范围而创造财政空间的方式。在缺乏实际工资或个人收入的变化时，从定义来看，社会贡献的增加可能仅仅来自于非正式性的减少。为了扩张独立性工人社会保障和扩张微小型企业的有效性覆盖而进行的干预措施将产生不遵循一般税收政策的财政空间。

社会保护制度系统的设计是重要的。结合国际劳工组织推动的社会保护层的概念，一个中心思想是需要设计广泛的社会保护系统来使不同类型仪器的协调方式一致。各国应该非常注意他们创造的主动性。一长串的社会方案可能会在它们之间产生协调性问题。

对于通过自然资源的开发而产生的财富分配项目来说它是可行的。根据他们对于公共财政的支出和社会投资，尤其是对于发展目的的能力来看发展中国家的自然资源禀赋的优点有一个明显的优势。自然资源的利用带来的收入能解释一个有意义的发展性投资比例。

非缴费型社会保障福利对于在有一个大型非正式经济的国家实现普及覆盖是一个可行性的选择。玻利维亚的例子表明，扩大传统社会保障的可能性大概是受限的（主要是因为非正式经济对比与正式经济所具有的优势），一个非缴费福利方案对于保障普及权利使其基本与国际劳工组织促进的社会保护层一致是一个可行性的选择。

三、中国的社会保障制度

1.我国社会保障制度的理论基础

社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国实现了由政府和企业保障转向社会保障、由职工保障扩展到城乡全体居民保障的重大变革。我国的社会保障体系是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”。其中，政府要起主导作用，社会力量要成为主体，居家养老是基础。

2.我国社会保障的现状分析

本文中从历年的中国统计年鉴中选取了中国近五年来的样本数据，由于中国近些年来的社会经济条件、人口发展有所不同，从经济规模的角度来看，在人均GDP（按购买力平价法计算）方面，我们发现虽然近五年里中国的人均GDP较低，但是整体上呈现逐年上升趋势，在2014年达到46629元，几乎为2009年的1.8倍，这是源于中国是一个经济与制度发展不成熟的经济体国家。

2009年到2014年，社会支出在GDP中的比重平均为6.57%，而社会保障支出（包括就业支出）仅占GDP的2.34%（图1）。总体来说，用于社会部门支出的二分之一被分配到社会保障计划上，这明确显示出了我国支持社会保障计划的政治意愿。

作为公共支出的一部分，我国近五年来将20%-35%的公共支出用于社会支出，其中，2014年最高（32.25%），且呈逐年上升趋势（图2）。

就政府的规模来看，我国近五年来公共支出在GDP中的比重介于21.9%-23.9%之间，财政收入在GDP中的比重则介于19.8%-22%之间，相比莱索托等发展中国家来说，我国的财政收支比重较低。

四、总结

本研究所选取的五个年度的数据表明，为社会保障建立财政空间需要综合考虑经济增长、宏观经济优先领域、政治支持和其他策略。社会投资和经济增长之间的关系极为重要，经济增长是增加社会预算的关键所在，关于这一点目前已得到证实，中国近些年来参与经济的综合程度在不断的加强。

参考文献

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[2] I. Ortiz&M. Cummins&K. Karunanethy， K.Fiscal space for social protection. Options to expand social investments in 187 countries[D].2015

[3] Peter S. H .Understanding Fiscal Space1[J].International Monetary Fund，2005

[4]林闽钢.中国社会保障制度优化路径的选择[J].中国行政管理，2014（7）：11-15