WTO规则与中国个人信用征信立法的价值取向

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内容提要 中国加入wto后，征信业的发展面临新的机遇和挑战，个人信用信息公开的需求与信息保密的要求发生冲突，本文分析了二者冲突的本质和协调的基础，探讨了中国个人信用征信立法的价值取向，提出秉承社会责任本位的平衡协调精神，以征信立法为核心规范个人信用信息保护的立法建议。

关键词 征信 个人信用信息 社会责任 平衡协调

征信（Credit Checking or Credit Investigation），是征求信用或验证信用。个人信用征信，是指依法设立的个人信用征信机构对个人信用信息进行采集、加工，并根据用户要求提供个人信用信息查询和评估服务的活动。

2001年12月11日中国正式成为WTO的第143名成员后，必须履行在服务贸易承诺时间表中所承诺的义务，在WTO的服务贸易协定中，信用征信业属于金融服务第二大类中的第(k)项，在个人信用征信业方面，中国作出了特定义务的承诺。根据该特定义务承诺，国外资本几乎可以无障碍地进入中国新兴的信用征信行业，而且，目前中国的个人信用征信业尚处于早期发展阶段，行业本身及其支撑环境(如法律、授信体制、社会道德观念等)都没有完善。缺少法律义务的约束使得我国信用征信业的运营成本比征信法律较为完备国家的同行相对更低，因而对外资也更具吸引力。可见，中国征信业的发展面临的是机遇，更是挑战。

WTO规则本身就是一个诚信体系。WTO公平竞争原则的实质是企业的诚信，WTO透明度原则的实质是政府的诚信，WTO的争端解决机制是制度的诚信，WTO以谈判为基础的规则是机制的诚信。中国必须以诚信履行承诺，以规则维护权益。因此，适应WTO规则，应对国际竞争与挑战，加快个人信用征信体系的立法是必要的，也是保护中国公民个人信息隐私权不被滥用和侵犯所必需的。

一、信息公开与保密的冲突

信用是现代经济的重要基础，社会信用体系的本质要求信用信息开放，征信业已经逐渐发展成为市场经济中不可或缺的一环，并在实现交易的公开、公正、公平和效率方面发挥着重要的作用。

个人信用是构成社会信用体系的基础，个人信用征信体系的建立，必然以信息主体信用信息在一定范围内的公开为基本前提，显然，信用交易中需要获取验证个人信用信息的要求与个人信息的保密需求是互相冲突的。如果个人信息合理流通并且依法运用，对于社会秩序的维持、市场经济的发展、政务公开的推进和公民权利的实现都会大有裨益，但若缺乏有效的法律规制，必然会发生个人信息被误用、滥用的情形，以至于侵害个人合法权益。可见，这种冲突是客观存在，且不容忽视的。

二、公开与保密冲突协调的基础

一方面，普遍化的个人利益会形成社会利益。社会作为一个不同个体融合的组织体，有相对独立于个体的利益需求，但社会作为一个抽象的实体，与社会中其他组织体一样，其利益欲求的表达有赖于个体的利益需求，社会利益并非超脱于个人利益之外，乃是绝大多数社会主体的共同利益。社会利益是反映在个人利益之中的一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。社会利益不是简单地存在于个人利益之中，而是借助于个人利益的不同形式和不同的强度表现出来的。可见，个体利益的普遍化，形成了社会整体利益的基础。当个体利益最大化与个体利益普遍化出现对立时，法律的作用就在于协调两者的利益。对个人信用信息在法律许可的范围内进行征集，然后进行加工处理，将其提供给信用信息的使用者，是对交易对方的信用进行了解，以便理性地选择交易者和确定交易的结果，是在交易过程中交易一方主体的普遍要求，因此，这种利益诉求进而也就上升为一种社会利益，而不仅仅是一方主体的个人利益了。

另一方面，社会利益的维护保障个人利益的实现。征信制度的建立，是交易双方在交易过程中对交易安全的需求。交易安全本身就体现着一种主导性价值取向，交易安全价值如果无法得到体现，那么，交易预期的利益将化为乌有，而且现有的利益也将沦为陪葬品。安全对于个体，以及整个社会都是至关重要的，保护交易安全正是当今民商事法律乃至经济法律所致力追求的目标。因此，个人信用（尤其是消费者个人信息）由封闭走向公开的过程，实际上正是私法主体个体利益逐步让位于社会利益，由单纯的自然人向社会人演进的过程，也可以说是为更好地实现自我而超越自我的痛苦裂变过程。当然，个体利益向社会利益的让位，决不意味着个人人格尊严的丧失，私人生活空间的沦丧，对私人领地的恣意侵犯绝非信用公开的目的和初衷。

据此，信息的公开和保密，从表面上看，是交易对方的知情权与消费者的隐私权产生冲突，似乎是私法主体个人利益与个人利益产生冲突，然而，这种冲突背后却是个人利益与社会利益的冲突，但是这种冲突存在着平衡协调的基础。

三、以社会责任为本位的平衡协调精神

（一）社会责任本位

可持续发展(Sustainable Development)是上世纪80年代提出的一个新概念。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念，得到了国际社会的广泛认同，它是指既满足现代人的需求，又不损害后代人满足需求的能力，换言之，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统。

一方面，个人信息保护立法是个体权利保障的一部分，这是实现可持续发展的基础。另一方面，个人信息保护立法是中国征信业发展整体战略中的一部分，这是实现可持续发展的途径。可持续发展的理论，深刻揭示了“自然-社会-经济”复杂系统的运行机制，这正是社会责任本位的集中体现，即无论是此国还是彼国，无论是国家还是企业，无论是个人还是集体，都必须对社会负责，在对社会共同尽责的基础上，处理和协调好彼此的关系，实现可持续发展。

（二）平衡协调的精神

经济学中的均衡（Equilibrium）最初引自于物理学，其本意是相反力量的均衡。均衡，同时也是个数学概念，借自于微积分的理论。从经济学意义分析，均衡是指因为每一方都同时达到最大目标而趋于持久存在的相互作用形式。党的十六届三中全会的《决定》提出了“五个统筹”：统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹社会经济发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。五个统筹从更广义的时空上表述了科学的发展观，统筹即是统筹兼顾，统筹兼顾就是全面平衡协调发展，就是正确处理新形势下的各种社会矛盾，就是建设一个社会主义和谐社会，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

因此，个人信用信息保护作为征信立法的一部分，必然将平衡协调理念贯彻始终，对个人信息的保护要通过平衡和协调公益与私益来实现，通过平衡国际规则与国家利益来实现。正如耶林在《为权利而斗争》中所提到的：“人群共处，各有所需，涉及不同的利益，不免发生冲突，为维护社会生活，自须定其分界。法律乃于一定要件之下，就其认为合理正当的，赋予个人某种力量，以享受其利益。权利的功能乃在于保障个人的自由范围，使其得自主决定、组织或形成社会生活，尤其是实践私法自治原则。因此，不同利益之间的平衡，乃是要定其分界，划出各自范围。”

（三）征信立法体系建设

有效率的法律制度是努力使法律供求取向平衡。中国法律改革的目标就是要使法律制度和市场供求之间从不均衡过渡到均衡，这种均衡应当体现在立法、司法、执法、守法各个方面。规范个人信用信息使用的立法，既要满足个人提供个人信用信息的有效保护，保证隐私权不受侵犯，又不能使保护隐私成为信息自由流通从而发挥其经济价值的障碍，确保合法的商业利益的实现，还要契和中国征信业务发展总体战略，即个人利益、行业利益和社会利益的共赢。从实践层面上讲，如何在个人信用征信活动中对个人信息加以保护和利用呢？本文认为，应该分两步走：

第一，修订与协调。对现有法律没有完全涵盖或者冲突矛盾的内容，尽量通过修改法律或司法解释的方式解决，做好既有规则的衔接和协调，目的是充分利用已有的法律体系，保持现有法律体系的完整性与稳定性。

一是增加征信内容。中国现有的与个人信用活动相关的《合同法》、《担保法》、《贷款通则》等法律法规由于立法的目的、调整的领域有其特定性，因而与个人信用衔接不够，针对性不强。例如，《担保法》中应增加信用担保的相关规定。修订的方向是融入征信内容，使之成为调整征信业务和保障金融经济活动规则系统的有机组成部分。

二是修订阻碍信息开放的内容。中国现有的《统计法》和《商业银行法》、《储蓄管理条例》等法律法规，形成了立法和实践需求的矛盾，实际上阻碍了信用信息的开放。例如，《统计法》第15条第2款中规定：属于国家秘密的统计资料，必须保密。属于私人、家庭的单项调查资料，非经本人同意，不得泄露。统计机构、统计人员对在统计调查中知悉的统计调查对象的商业秘密，负有保密义务。再如，《商业银行法》第29条规定：商业银行办理个人储蓄存款业务,应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。修订的方向是与征信立法中信用信息开放的要求相符合，依法使用，合理规范。

第二，新立法。法律效率是“法律作用于社会生活所产生的实际结果同颁布该法律时所要达到的社会目的之间的比，公式为：法律效率=法律的社会目标/法律作用的结果”。实现法律效率不仅是立法者的初衷，也是法律适用者和使用者的目标。应当看到，征信业的发展对传统法律制度的冲击是全方位的，有些甚至是根本性的。这些问题的解决，有赖于专门的法律、法规来调整个人信用活动中的各种利益关系。

从1830年英国在伦敦创立了世界上第一家征信公司，揭开了人类建设征信系统的序幕起，时至今日，西方发达国家的征信服务业已经发育成熟，形成了比较完备的运作体系和法律法规支撑体系。考虑到个人信息收集和利用的泛滥可能威胁到个人自由，随着经济全球化趋势的日益发展和个人权利保护的国际共识的逐步形成，国际性的个人数据保护公约已成为国际法体系中不可缺少的、重要的组成部分。目前，关于个人信息保护的国际性公约有：国际经济合作与发展组织（以下简称OECD）于1980年制定的《个人数据的隐私保护和跨国界流动的指导原则》；欧洲委员会于1981年签署和的《个人自动文档保护公约》；1990年联合国签署的《个人数据自动化档案指导原则》，上述三个国际性公约的基本目的和基本内容大致相同，旨在保护个人隐私权和人权自由。许多国家也专门制定了保护个人隐私的法律规范。如美国的《公平信用报告法》对征信活动进行专门规制，还颁布了《隐私权法》、《家庭教育权与隐私法》、《金融隐私权法》等；再如，德国的《个人信息保护法》和《联邦信息保护法》；英国的《数据保护法》；澳大利亚的《联邦隐私权法》等。

随着社会经济体制的转型和对外开放的深化，中国于20世纪80年代后期启动了社会信用体系建设工程，地方立法相对活跃，如2002年1月1日实施的《深圳市个人信用信用征信及信用评级管理办法》，2004年2月1日实施的《上海市个人信用征信管理试行办法》，2005年7月1日起实施的《长沙市信用征信管理办法（试行）》，2006年1月1日起实施的《湖南省信用信息管理办法》，2006年3月1日起施行《海南省征信和信用评估管理暂行规定》，2006年9月1日起实施的《内蒙古自治区信用信息管理办法》等。但由于地方法规或规章效力层次较低，而且，在体系上、内容上存在不统一甚至不协调之处，因此，无论在法律地位上，还是在具体内容上，都无法对现实业务形成有力的指导。除了地方立法之外，也草拟或出台了一些中国人民银行牵头的规范性文件，2002年3月，由中国人民银行牵头，16个部委参加，成立了建立个人和企业信用征信体系专题工作小组，该小组承担了代国务院起草征信管理行政法规的工作任务。形成了《征信管理条例》（代拟稿），并于同年11月上报国务院。对信息保护的总体原则、信用信息的范围、采集利用程序等分别做出了规定。但目前还未颁布。2005年，中国征信体系建设取得一定的进展，2005年10月1日实施的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》(中国人民银行令〔2005〕第3号)，保障了2006年1月1日正式运行的个人信用信息基础数据库的正常运行，也为国家制定征信法规提供了立法实践。中国人民银行、中华人民共和国信息产业部于2006年4月7日《中国人民银行、信息产业部关于商业银行与电信企业共享企业和个人信用信息有关问题的指导意见》（银发〔2006〕112号）进一步推动了部门间信息资源共享与整合。然而，中国至今尚无全国性和综合性的法律法规对政府、企业和个人信用信息的开放和使用进行支持和规范，这严重制约了中国征信业的健康发展，而且，征信立法中仍有许多重大的问题还没有形成统一的认识，尤其是在个人信用信息开放过程中如何对个人信用信息进行立法保护的问题还存在着很大的争议。

因此，我们要遵循WTO规则中的非歧视原则、公平竞争原则、透明度原则、市场开放原则，履行在服务贸易承诺时间表中所承诺的义务，大胆借鉴发达国家的经验，结合中国具体国情，秉承社会责任本位的平衡协调精神，抓紧制定和完善促进个人信用信息数据开放和使用的法律制度体系。

（本文系北京大学ACOM金融信息化研究中心课题成果。作者单位：北京师范大学经济与工商管理学院。）

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