关于普惠性幼儿园建设的几点思考

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聚焦普惠性

策划人语：

“国十条”中明确指出：发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。在具体措施上，提出要扩大学前教育资源，建设数量充足、条件达标、收费合理、面向区域内所有适龄儿童的普惠性幼儿园。安徽省合肥市作为完善学前教育体制机制改革试点城市，在探索普惠性幼儿园建设方面进行了积极的探索，提出了切实的举措。本期策划，聚焦一年以来合肥市普惠性幼儿园建设的行动步伐。

“入园难”与“入园贵”是近年来引起社会各界热议的一个问题。为更好地解决这一社会热点和难点问题，国家相继出台了一系列促进学前教育事业发展的政策和措施。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）（以下简称“国十条”）对我国学前教育事业的未来发展做出了明确定位，突出强调了学前教育的普惠性，将其作为解决“入园难”和“入园贵”问题的基本思路，而大力发展普惠性幼儿园，则成为解决“入园难”和“入园贵”问题的关键。

那么，我们应该如何正确理解学前教育的普惠性呢？在现代汉语中，“普”字具有“普遍”、“全面”、“存在的面很广泛”等含义；“惠”字具有“好处”、“恩惠”等含义。“普惠”则含有让“存在的面很广泛”的绝大多数人普遍得到好处的意思。从“普惠”这个词的字面意思出发，我们很容易理解学前教育“普惠性”的内涵。换言之，具有“普惠性”的学前教育应该能够让“存在的面很广泛”的绝大多数幼儿普遍从中获益。

究其实质，对“普惠性”的强调正是我国学前教育事业回归其“公益性”性质与功能的一种具体体现。在社会学的语境中，所谓“公益”是指“不特定的多数人的利益”。[1]从这个意义上说，具有“公益性”性质与功能的学前教育就不能仅仅为少数人享有和获益，而应该为不特定的多数人普遍享有和从中获益。毋庸置疑，“公益性”理应成为我国学前教育事业发展的题中应有之意！然而，近些年来，由于经济体制改革、企业剥离社会功能、事业单位精简机构以及学前教育实行市场化办园体制带来的消极影响，我国的学前教育事业已经偏离了其应有的公益性轨道，[2]学前教育的“公益性”性质与功能严重缺失，从而导致“入园难”与“入园贵”这一社会问题日益凸现，不但各类学前教育机构所能提供的绝对入园数额无法满足人们的入园需求，而且质优价廉的学前教育资源更是十分稀缺，只有极少数的幼儿才能够享有，而绝大多数的幼儿只能“望园兴叹”。可以说，学前教育“公益性”的缺失已经成为一个关系到民生、关系到社会公平和正义的重大问题。在这样的社会背景下，《教育规划纲要》和“国十条”突出强调了学前教育的“普惠性”，正是让已经背离了“公益性”的学前教育事业重新回归其正确轨道，重新彰显学前教育“公益性”的体现。

学前教育的“公益性”必须要通过大力推进普惠性幼儿园的建设来加以落实。而普惠性幼儿园则应当达到“广覆盖、保基本、有质量”的要求，既要能够满足弱势群体和低收入家庭子女的入园需求，让他们能上得起幼儿园，又要能够提供有质量的学前教育服务。综观《教育规划纲要》和“国十条”颁布以来我国的学前教育发展状况，笔者认为，大力推进普惠性幼儿园建设必须注意如下一些问题。

一、深化学前教育管理体制改革，明确政府在普惠性幼儿园建设上的主导地位，确保在建园经费上有持续而稳定的资金投入

在《教育规划纲要》颁布以前，我国实行的学前教育管理体制是从20世纪80年代中期开始逐步建立起来的。毋庸讳言，这一学前教育管理体制存在着诸多不尽如人意的地方，例如，学前教育行政的管理职能窄化，协调统筹功能欠缺，管理范围重微观、轻宏观，管理中出现越位、错位和缺位等现象，该管的事情没有管好，而不该管的事情却又干涉过多，等等。尤其值得注意的是，长期以来，在这一学前教育管理体制中，各级政府对于学前教育的责任一直处于不明晰的状态，各级政府并没有明确自己对于举办学前教育的主导地位，对学前教育的财政投入严重不足，而极其有限的投入也仅仅被用于数量稀少的教育部门所办幼儿园，其它大多数幼儿园的资金来源则要完全依靠家长付费。在这种管理体制下，学前教育的公益性和普惠性是根本无法得到保障的。因此，在大力推进普惠性幼儿园建设的过程中，必须不断深化我国的学前教育管理体制改革，不论是中央政府，还是各级地方政府，都要担负起其举办学前教育的相应责任，确保对普惠性幼儿园的建设有相应比例的资金投入。在这方面，中央政府已经做出了表率，从2010年开始，中央财政已经设立了专项经费，用以支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区来发展学前教育事业。各级地方政府也应不断加大对学前教育的财政支持力度，积极推进普惠性公办幼儿园的建设，确保在建园经费上有持续而稳定的资金投入，以保障弱势群体和低收入家庭子女享受学前教育的权利。

二、制定合理的激励政策，吸引其它社会资本投资普惠性幼儿园建设，加强对市场化办园行为的规范和管理

必须明确的是，强调政府对学前教育的主导地位并不意味着政府对学前教育要完全大包大揽。在我国当前的社会经济形势下，完全由政府出资兴办学前教育既不现实，也无法满足社会各阶层对学前教育的多样化需求。因此，一方面要强调政府举办学前教育的主导地位，另一方面也必须积极动员全社会力量加入到学前教育事业中来。对于普惠性幼儿园的建设，也应遵循这一原则。政府在大力推进普惠性公办幼儿园建设的同时，必须通过合理的制度设计和政策激励措施，吸引其它社会资本投资普惠性幼儿园的建设，尤其要激发各种类型的企业投资兴办普惠性幼儿园的积极性。[3]政府可以通过科学合理的政策激励措施，鼓励企业在解决本部门员工子女入园问题的基础上，帮助政府解决贫困家庭子女的入园问题。对于企业这种承担社会责任和热心社会公益的行为，政府则应该给予表彰，并给予税收优惠和财政补贴等政策奖励，使得这类普惠性幼儿园在低收费的情况下仍然能够正常运转。同时，政府应制定相应的监督检查措施，加强对这类享受政府优惠政策的幼儿园的审计和监管，确保资金投入能真正用于幼儿园建设和运营，确保广大人民群众能够真正从中受益。此外，政府应加强对市场化办园行为的规范和管理，严格执行幼儿园审批和年检制度，不断完善幼儿园的动态管理办法，扼制幼儿园收费乱象频发的态势，让幼儿园的收费价格能够回归到合理水平。总之，在普惠性幼儿园建设的过程中，要逐渐形成政府主导、全社会积极参与的局面。