关于国防费结构优化的思考

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【摘要】 军队战斗力的增强不仅与国防费规模有关，更与国防费结构相关。国防费规模的变化必须与结构的变化结合起来考虑才具有现实的意义。针对我国国防费结构的优化，不仅要结合我国的经济发展水平、新时期战略方针、军队的规模和国防费规模，还应对我国国防费结构加以透彻的分析。通过国防费在各事业部门与各级部队的运行合理配置财力，提高国防费整体效益。国防费的分配运行必须服从国家安全战略。这一规律的基本关系是：国防费投向、投量必须服从国家安全战略，其结构要受国家安全战略的约束。

【关键词】 国防费 结构 优化

一、国防费结构优化的层次和特点

1、国防费结构优化的层次

依据国防费结构的特点和研究分析的需要，可将国防费结构优化分为最优化、次优化和欠优化三个层次。

国防费结构的最优化应满足如下条件：一是国防费规模与防务需要相适应。如果国防费不足或者国防费规模过大所导致的国防费结构优化只能是次优化或欠优化。因为，国防费不足会导致起码的需要得不到满足，国防费结构协调时有不可逾越的障碍，这就使得国防费结构难以最优化。反之，国防费规模超越了防务需要，从而为未来的国防费结构优化设置障碍。二是军事上各项基本的、低限度的需要得到经费保证。如果某些项目的基本需要得不到满足，甚至缺口很大，就说明每个子系统难以自成系统。国防费拨款如果不能对某些基本需要给予保证，就谈不上国防费结构的最优化。三是满足重点需要，使协调各种需要方面有回旋余地，包括一定弹性的预算。

国防费结构的次优化是指因国防费不足或国防费规模过大使国防费结构无法达到最优化时对国防费结构优化的追求。它有两种状态：一是国防费不足状态下谋求优化。这种状态下，要么使总体战斗力因国防费分配的困难降低标准，要么以抑制某些需要去保证重点需要，使某些项目的基本需要得不到满足。为了改变这种状况，达到国防费结构的最优化，就要尽可能的增加国防费，使总体防务需要得到保障。而在国防费缺口存在的条件下，就得从现有财力出发，合理确定国防费的技术构成，按次优化原理分配经费，以便尽可能保证基本需要、重点需要与协调需要。二是国防费规模过大时的国防费结构优化只能是次优化。过分的国防费支出构成对世界的威胁，被威胁国家军力的崛起必然增加未来国防费优化的难度。而且，还会使经济结构畸形化、军事化，影响经济增长的后劲。

国防费结构的欠优化是指既不属于上述最优化状态，也不属于次优化层次，而处于不优化层次。即使国防费规模与防务需要相适应，但国防费结构不能符合总体战斗力极大化要求，重点需要保证不够、协调需要保证不力甚至基本需要受损害。虽然国防费的结构优化水平也可与国防费不足某一水平的国防费结构优化水平相同，但性质不同。前者为不优或欠优。再者，经费的次优化配置水平因协调不周达不到，使经费结构欠优化。因而，我国国防费结构优化的目标是双重的：一方面，弥补国防费不足，创造国防费结构最优化的条件。另一方面，在国防费不足的前提下，追求尽可能的优化。

2、国防费结构优化的特点

运用系统论的要求，运用次优化原理，我们不妨从系统的整体性、协同性、有序性与动态性要求着眼概括国防费结构优化的特点：其一，既要使经济发展与国防现代化得到兼顾，缓解国防费供求矛盾，又要从整体战斗力出发分配现有国防费。其二，兼顾协同性与整体性是真正的协同。战斗力结构优化要求现有国防费在各项目之间按次优化原理分配，国防费结构优化离不开财政增拨国防费的协同。其三，有效的序列才能协同。其四，国防费结构优化必须符合动态性要求。因为制约国防费结构的因素的任何变化都决定了优化战斗力结构要求的不同，从而改变国防费结构优化的标准，这就要求针对战斗力结构优化要求的变化改变国防费结构。同时，也要求国防费预算具有弹性。

二、我国国防费结构优化的现状

经过长期努力，我国国防费结构的优化水平不断改善。但是，为达到国防费结构最优化还需要不断的努力。我们应该清醒地认识到，改善国防费结构，主要依靠的是国防费拨款的增长。目前，要优化国防费结构还存在很多不足之处。

1、国防费结构优化的整体优化能量不够

整体优化是更高层次的优化。从权利分解和局部利益来说，整体优化需要局部的真正落实。国防费在我国基本上是分块供应的，采购经费、研制经费、政工经费都属于后勤部门之外的部门分别管理。就是后勤部门的经费，财务部门与业务部门分而管之，相互平衡，相互调节的余地很小。因而，国防费结构的优化主要只能通过在系统内、在部门内的优化，从而使整体优化局限于很小的幅度与弹性之内。实际上，当这种局部优化不断分解成为层层的局部优化，也就使整体优化的可能性越来越小，而最终以经费的分散而告终。它与国防费的存量调整、军队资产全方位配置一样，都需要极大地重视整体协调的可能性。没有整体优化就没有较好的军事经济效率。整体优化不够，也就是国防费运动的调控力度不够，往往是局部利益超越了全局利益，是过分看重权利分配而对于责任明确不够。国防费分配上树立全军一盘棋的观念并不是容易的事情。

2、国防费分配后的调控力度不够

在国防费分配中，每个单位最关心的是取得多少经费，甚至动用各种关系以达到目的。对经费分配机关而言，由于各级领导的重视，不言而喻地把经费分配的注意力集中于经费的切块方面。国防费的分配是对各部门的经费注入，掌握更大的财权，拥有更多的资金是各部门或单位求之不得的事情。而对各部门或单位的经费调整，增加自然好，核减时阻力则很大，因为这实际上是消减了部门或单位的财权。可见，触动既定利益的困难会形成经费调整的阻力。同时，由于调控的随意性，也没有提出很好的方法步骤或程序，从而使落实制度与经费调控的关系处理不好，使分散与集中的关系调整不好，不利于国防费结构的优化。

3、国防费结构优化的存量调整不足

从国防费的分配过程来看，我们实行的是经费的滚动预算，虽然也存在一定程度的存量调整，但其存量调整的幅度受到限制。如果一个单位的规模没有大的变化，经费一般只会增加，不会减少。它基本上还是一种“面多加水，水多加面”的分配模式。从存量调整涉及的分配关系来看，它往往表现为一个单位或一个部门能够使用与保管的资产与经费的量，直接体现为局部利益，因而给它增拨经费很容易，核减经费或调走资产却很难。从国防费结构调整的结果来看，国防费存量调整往往与部分单位的压缩相联系，许多单位越压缩越膨胀的事情也屡见不鲜。可见，我们的国防费结构优化往往只能靠增长国防费的分配这一条腿艰难地前进，这种局面需要有大的改观。