房地产市场监管的再构建

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摘 要：面对我国房地产行业存在的市场失灵状况，当前政府在一级市场修改了集体土地征收补偿制度，在二级市场提出了限购令政策，在三级市场提出了房产税政策，但效果也只是差强人意。本文通过对我国当前房地产市场监管的反思，提出将来我国政府在房地产监管上的定位，应该是培养多元市场，增加市场能动性，提高市场透明度，确保政府规制的合法性和合理性，而不是一味的加强政府这只有形的手而忽略市场这只无形的手。

关键词：房地产；市场规制；政府

从2003年4月121号文件①拉响了房地产市场的调控开始，政府出台了多项重要措施对房地产市场进行调控，如近期的"国十一条"②、"国八条"③、房产税、限购令等以及将要出台的农村集体土地征收补偿条例。诚然，这些措施在抑制房价方面确实发挥了一定的作用，但是近几年来全国土地拍卖过程中一个个地王的涌现，房价的哄抬，也烘托房地产行业市场的失灵。[1]本文通过分析房地产市场失灵的两种状况，即市场价格机制失灵和政府监管失灵，并在此基础上提出我国房地产市场监管的再构建，就是要培养市场的自由竞争，摒去过多的政府宏观调节。

一、房地产市场失灵

（一）市场价格机制失灵

自1998年住房市场化改革以来，虽然我国土地所有权仍属于国家或集体所有，但是土地使用权确是可以以出让自由的方式有社会个体成员享有。因此房地产市场的这种自由竞争的流动性促使了它的高速发展，并成为了推动国民经济快速发展是支柱性产业，但是房屋销售价格的不断上涨，超出了我国社会生产力的发展水平，也超出了大多数人们的实际购买水平。按照马克思的市场原理，任何商品价格水平都取决于在市场上围绕该商品所产生的供给和需求的对比关系，如果供大于需，则商品价格下降，反之，则商品价格上升。因此，房产价格也应当由市场需求来决定。但是现实中，目前我国房地产市场一方面房屋价格远远高涨，一般消费者基本无法支付其对价，另一方面确是房地产市场满足不了普通百姓的实际刚性需求。房屋价格不是依据客观市场供求关系，而是取决于开发商获取巨额回报的不当投机动机。笔者认为根据我国《物权法》明确规定了私权圣神，意思自治的原则，因此房地产市场提倡的是完全、充分、有效的市场竞争机制。但是实际上，开发商作为具有独立的市场主体，其内在的具有唯利性特点，其为了获得超额的利润回报，会不择手段的采取各种方式如垄断，虚假市场交易信息的等来打破房地产正常运行模式。这种由于开发商获取暴利的动机推动下，我国房地产市场价格机制的崩塌是毋庸置疑的。

（二）政府监管机制失灵

面对房价的不正当高涨，中央因此出台了一系列的相关政策要求各地方政府加强房地产市场，务必使房地产价格价值客观反映市场真实供求关系，促进房地产市场的健康有序发展。尽管如此，房价还是依旧上涨。这些情况无一不反映出来政府监管房地产的作用没有发挥出来，监管目的落空。正如大家所知道的，"土地财政"就是各地方出让土地使用权的收益主要纳入地方财政收入范围。而且根据我国原《土地管理法》第四十七条中规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。各地政府的这种低价收购高价抛出的行为，据统计政府拍卖的土地收入，占到地方当年财政收入很大一部分，成为地方经济发展的支柱。而且地方政府与开发商互相寻租权力的行为也是比比皆是。[2]从客观上分析，这种所谓的土地财政和一系列的土地管理办法，都使地方政府成为了房地产市场唯一的土地资源提供商，并为与房地产开发商结成相关利益群体提供了权力寻租的方便，这也构成了开发商高价竞买土地就是变相的为地方政府输送利益的景象。基于这样一种政府监管，笔者认为不管中央政府是如何高调的颁布相关条例，地方政府都会来钻中央的"空子"以便规避法律责任，所以其监管失灵无法避免。

二、当前政府对房地产市场的监管规制

下面笔者将从房地产的一、二、三市场来分析当前政府对房地产市场的监管。

（一）一级市场

一级市场，其最大的特点是政府垄断，通常是政府为了使社会的土地资源有效合理利用，在必要的情况下，按照法律程序，控制一定时期的土地供应量，规范房地产投资总量。在一级市场上，政府作为土地市场交易主体的具有唯一性的特点，这为其设立权力寻租提供了很大的方便，而又依据各地区的"土地财政"，政府存在用行政权力干预房地产市场自由发展之嫌。但是在2013年的11月28号召开的国务院常务会议上，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，其中修改了对农民集体所有土地征收补偿制度。针对原先的《土地管理法》第四十七条中规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，这次草案的通过对推荐农村集体土地征收补偿条例起到了关键性的里程。因为这不仅预示着更好的保障了失地农民，也预示着农民在未来可以成为农村集体土地交易的主体，从而打破政府成为土地市场交易主体的垄断性特征。让多个市场主体之间进行自由竞争，并通过市场内部的有机调节有利于让地价回归到需求供应的客观市场规律上。当然政府还是可以通过有效的交易税来调节农民卖地收入，这样既不会使政府财政紧缩，也能让房地产一级市场出现多元化交易主体，促进房地产的健康发展。

（二）二级市场

二级市场下的房地产交易是一般意义下的交易，供需双方的交易行为必须符合市场规律，即市场价格的形成，从而达到供需均衡。近些年来，各种类型的炒房者，尤其温州炒房团，他们依托金融杠杆，给房地产市场添加了太多的投资投机成分。[3]这种行为弱化了市场的"无形的手"，影响了房地产市场的平稳秩序。于是为了避免市场价格机制在人为因素下的破坏，政府规制了限购令，即地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。[4]但对于限购令，各地有不同的规定，如福州、温州均将限购令实施期间届满之日定在2010年12月31日；有的地方政府以区分户籍内外来规定不同程度限购政策；还有些城市在基本限购措施外还施加了其他相关规定。限购令它体现了我国经济法的内在价值，即一种平衡协调的经济运行秩序。就限购令的合法性问题我们先不讨论，从先前实施的效果来看，限购令确实在短期内起到了抑制房价非理性的上涨趋势。而且限购令的调控目标十分明确，即"采取积极有效措施抑制投资投机性购房。坚决遏制地价、房价上涨势头"，从而彻底封堵投机行为的空间。在针对房地产市场监管必须"封顶"（抑制投机需求，控制高价位上限）与"保底"（加大保障性住房建设）两手抓，在供与需两个方面同时发力，而要实现"封顶"目标。[5]笔者认为目前限购是最适宜选择的政策手段。因为其能较为精准地把握住了楼市的关键矛盾。因为住房政策的重心必须牢牢坚持"以普通消费需求和民生保障需求为主、改善性需求为辅"的原则，严格限制住房的投资属性。

（三）三级市场

一般来说三级市场是房地产繁荣与活力的表现。为了避免那些炒房团在二级市场上的法律空缺，在三级市场上，政府推出了房产税，其中以重庆和上海为试点。政府在房地产市场监管有两个政策手段可以运用，一是在交易环节中，限制交易数额，征收交易增值税，二是在保有环节中，征收物业管理税。房产税的征收也是为了更好的巩固二级交易市场，为了很好的遏制开发商或是炒房团的投机倒把行为，实现房价的刚性需求。但是在现实生活中，许多专家质疑房地产税的合法性，并批判其违反了税收法定主义。[6]笔者认为对于房地产应该如何把持房地产的税收管理，中央和地方政府应该制定一系列的相应政策，把房地产税的征收制度落实到实处，使房产税不仅具有法律上的合目的性也要具有程序上的合正当性。

三、未来政府对房地产市场监管的定位

针对当前我国房地产市场的规制，笔者认为政府的市场监管存在越位的情况也存在缺位的情况。针对下一步的房地产市场的监管，政府监管要在充分尊重市场调节的情况上克服各种市场缺陷和弊端，而不是一味的用规制来代替市场，强行推行房地产发展。在未来政府对房地产市场监管应更加注重弥补房地产市场的缺陷，培养完全自由竞争的市场，从而让房价在根本上得到稳定，切实的保障人民的居住权，同时也要注重对于政府监管的手段的合理性和程序的合法性。因此笔者将下一轮房地产市场监管的定位主要为以下几点：

（一）注重市场调节，培育多元化市场，增强市场竞争

通过对于一级市场的分析，我们知道政府对于土地资源的具有一定的垄断行为，为了更好的增加市场活力，政府应该放宽市场准入制度，增加市场主体。现已讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，这为《农村集体股东征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。对此，在未来，政府应该让农民直接参与土地交易，让农民成为直接意义上的市场主体，从而丰富一级交易市场，使房地产价格从地价上就遵循市场客观规律，达到价格是客观市场供求的反映。

（二）提高房地产市场交易信息的对称性

交易信息不对称式是我国房地产二、三级市场缺陷的主要原因，主要表现为虚假信息和有效信息缺失。[7]多年来，房地产市场一直是以房地产商的颁布的信息我主，归咎到底哪些是真哪些是假，基本消费者根本无法做出正确选择，从而导致消费者刚性需求的无法满足，所以政府在这一方面很有必要为普通消费者提供客观的，正确的，有效的房地产交易信息，使消费者在房地产市场的客观事实上做出理性消费，而不是一味的追风逐影的盲目跟着房地产商。

（三）政府监管必须是有效的，并且要合法和合理的

对于目前的限购令和房产税在一定程度上得到许多业内人士的抨击。[8]笔者认为，对于上述两种规制，确实在存在着一定的不合法性，但是我们也要认识到其对于房地产市场的监管确实起到了一定的监管作用，比如遏制房价的非理性上涨。所以在下一轮房地产市场的监管下，政府要更加注重其监管程序上的合法性，使政府监管更加法制化。

综上，对于房地产市场的监管，无论政府以何种形式监控房地产市场，都要充分考虑市场自身的运行要求，不能脱离市场，背离市场经济的价值规律。政府监管应该在市场自身条件的调节的基础上，克服市场调节的弊端，并最终为市场服务，从而实现经济法的最终价值与目标。

注释：

①121号文件：中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》

②国十一条：《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》

③国八条：《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》

参考文献：

[1]钱放，贾生华.杭州市区房地产市场运行态势略析[J].城乡建设，2012，（4）.

[2]陈小东.我国房地产市场秩序的法律规制与重构[J].商业研究，2011，（3）.

[3]徐凯.我国寡头垄断下的房地产价格形成机制研究[J].城市发展研究，2007，（3）.

[4]国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知[Z].国发[20l0]10号第三条.

[5]王思锋.彭兴庭.论中国房地产市场的政府规制--兼评"房屋限购令"的合法性[J].西北大学学报，2011，（5）.

[6]张念强.对政府房地产调控的法学透析--以公权力的运行为视角[J].成都行政学院学报，2011，（2）.

[7]顾建发.房地产宏观调控的实现绩效与制度创新[J].上海城市管理，2011.（4）.

[8]吕.房地产市场"限购令"的法经济法学与经济法学思考[J].理论月刊，2012，（7）.

作者简介：陈莹（1990.2-），女，浙江温岭人，浙江财经大学2012级法学院经济法专业研究生，研究方向：宏观调控。