城市民族区民族事务管理刍议

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[摘要]民族事务管理水平是做好民族工作的重要保障。城市民族区作为党和国家在规范民族区域自治制度进程中的一种制度性探索，在民族事务管理体系上还存在法律地位不明确、法制体系不完善、运行机制不健全等问题。明确城市民族区的法律地位、完善城市民族区的法制体系建设、健全民族事务管理运行机制。对城市民族区经济社会的发展、城市民族问题的解决、以及少数民族的权益保障都有着十分重要的意义。

[关键词]城市民族区；法律地位；性质；民族政策

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2014）09-080-02

我国是一个统一多民族的社会主义国家，民族问题处理的正确与否，直接关系到国家安危、社会安定、民族繁荣。民族问题的复杂性在当前社会转型期和全球化的背景下更加突出。在新形势下，研究民族事务管理理论，对处理和解决民族问题有着十分重要的现实意义。

我国除了自治区、白治州、白治县（旗）三级民族自治地方外，还存在其他多种形式的非民族自治地方的的民族聚集区。如城市民族区，民族乡等。我国现有郑州市管城回族区、开封市顺河回族区和洛阳市e回族区、呼和浩特市回民区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个城市民族区。长期以来学界对城市民族区的研究多为民族工作内容，城市民族区民族事务管理方而仍是当前城市民族问题研究的薄弱环节。

一、城市民族区民族事务管理面临的主要问题

（一）民族事务管理法律地位不明确

国家一直没有明确城市民族区性质和法律地位。城市民族区是党和国家在贯彻宪法的过程中参照民族乡设置的一级城市基层组织形式，民族乡的法律地位在宪法等法律中得到明确，但却没有明确城市民族区的法律地位和性质，以致使各级政府在制定相关城市民族区法规时有较强的自主性，五个城市民族区在相关民族政策方而存在较大的现实差异。城市民族区不同于民族白治地方，因为民族区域自治中的三级民族自治地方都拥有宪法和法律所赋予的自治权，也不同于民族乡。城市民族区特殊的历史沿革，和它们在当地民族事务管理中的特殊地位等都是一般市辖区不具备的。城市民族区事实上的“特殊地位”和国家一直没有明确城市民族区性质和法律地位，是城市民族区自身而临的主要问题。

（二）民族事务管理法制体系不完善

目前城市民族区主要依照各级政府颁布的《城市民族工作条例》或《少数民族权益保障条例》执行和落实党的民族政策。但由于国家在法律上一直未明确城市民族的性质和地位，因此在实践中，城市民族区的民族政策又往往无法落实，只能依靠地方性法规在参照《民族乡行政工作条例》的基础上形式上的赋予了城市民族区一定形式上的“自”。由于我国正处于社会转型期，经济体制的改革导致过去对少数民族自治区的优惠政策不适用于城市民族区，而新的优惠政策又没有出台。尤其是税收和财政方而，民族区上级政府在财政返还、税收优惠方而往往选择性失忆。由于缺乏有效的执行文件，国家对此也没有相应政策文件，业已规定的财政优惠政策也没有得到切实贯彻落实。同时相关的法律法规缺乏有效监督机制，缺乏相应的配套政策，加之没有约束性和惩罚性的明确的法则，缺乏执法主体，对于违反有关民族政策法律法规的问题，究竟归哪个部门负责具体处理和监督，都没有明确的规定。 （三）运行机制不健全 城市民族区的各项事务管理环节不完善，没有形成一个完整的民族事务管理闭环。缺乏民族事务管理程序的明确规定，也没有明确各部门的职责和权限。在处理民族事务时，往往需要临时协调多部门出而解决问题，有时还需要依靠个别领导干部的个人协调能力。事实上，城市民族区的民族问题比其他市辖区要更加突出和集中，影响更加广泛。尽管有些城市民族区在城市管理中实行了网格化等创新城市管理模式，但在执行中并未充分考虑城市民族区的特殊性和城市民族问题的敏感性，出现了管理人员责任意识不强、业务能力不足、缺乏长效机制等问题。

（四）清真食品监管不畅

改革开放以来，我国的市场经济得到了飞速的发展。市场经济体制下，有的企业或个人为了获取最大的利润，清真食品“不清真”的现象仍然存在。回族区有的虽然成立了清真食品管理办公室，但至今没有给予编制、人员和必要的经费，民族宗教管理机构不健全，执法主体不健全，行政执法难。①一些违规经营、销售假冒清真食品、冒充清真屠宰食品的情况屡见不鲜。如2013年10月，郑州市民委、工商、公安、质监、食药、教育等六部门组成联合检查组，对各县（市）区清真食品检查整顿工作和清真食品义务监督员工作开展情况进行了专项检查。本次行动共抽查清真食品生产经营单位118家，没收假冒清真牌证9个，暂扣清真牌证2个，取缔违法商户6家。②

二、城市民族区法律地位不明确的影响

（一）民族关系

回族是一个典型的半农半商的民族，是我国分布较广、人口较多的少数民族之一，全国五个城市民族区有四个是回族区。回族区在其所在的省、市、自治区均是当地回族聚集地的最高行政建制，有着重要的影响力。城市少数民族之间，城市少数民族与民族地区之间都有着千丝万缕的关系，发生在城市民族区的问题，往往很容易影响到其他地区的少数民族。城市民族区的窗口和示范作用决定了城市民族区的地位必须与城市的中心地位相一致。城市民族区的性质和法律地位的确定的重要性，其影响必然会超过城市民族区本身的发展。 （二）经济社会发展 五个城市民族区的整体发展水平落后于同市的其他市辖区。老城区城市基础条件薄弱，基础设施不完善。五个城市民族区所在的都是民族散杂居地区的大中型城市，在行政体制上受所在市，甚至是所在省（自治区）政府的影响，行政自有限，由于国家没有明确城市民族区的法律地位和性质，城市民族区应享受哪些民族优惠政策往往是由其所在的省（自治区）来决定。而不同地区对城市民族区性质的界定和政策的优惠程度的不同所带来的心理落差，也反过来损害了城市聚居少数民族的情感，这种城市民族区间的发展差距，势必会对城市民族关系带来消极影响，对城市的稳定和发展带来了很多问题。

三、完善城市民族区民族事务管理的对策和建议

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容。党的十八届三中全会强调要坚持和完善民族区域自治制度，贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。在中央民族工作会议强调，我们的民族工作而临着一些新的阶段性特征，做好民族工作要坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路。加强城市民族区研究，完善城市民族区政策，明确城市民族区的法律地位，对推进民族地区城市化、城镇化，完善民族区域自治制度有着重要的意义。

（一）明确城市民族区的法律地位和性质

国家明确城市民族区的法律地位和性质，是依法治国的要求，促进城市民族区和谐发展的要求。城市民族区是一种在民族区域自治制度下解决国内民族问题的特殊行政建制，是一种保障城市聚居少数民族平等权利的政治形式。应该在充分考虑城市民族区的历史沿革的前提下，明确增列城市民族区行政建制，明确其为民族区域自治制度的一种补充形式，明确赋予它拥有哪些不同于一般市辖区的政策。2010年，在河南郑州举办的首届全国城市民族区发展高端论坛上，五个城市民族区对明确城市民族区的法律地位也表示了强烈的愿望和要求。

（二）完善民族区域自治制度和民族地区行政区划建制

民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，自治权是我国民族区域自治制度的核心。同时，自治权也是保障少数民族合法权益的重要保证。在城镇化进程不断加快的今天，民族散杂居化也将成为我国民族的主要特点，城市民族工作的分量也将越来越重。城市民族区业已成为城市民族工作的“主战场”。完善和发展民族区域自治制度，明确城市民族区为民族区域自治制度的’种补充形式，不仅是依法治国的要求，也是发展中国特色解决民族问题道路的必然要求。

同时，在国家推进新型城镇化的背景下，民族地区城镇化进程不断加快，落实和明确“民族镇”的行政区划建制对加快少数民族和民族地区的经济社会发展也有着重要的意义。@事实上，城市民族区与民族镇一样都是党和国家在规范民族区域白治制度进程中的一种制度性探索。“当时着起来似乎是为了保障已一城市化’的少数民族权益的一临时性’的制度安排，随着时代的发展，它的重要性和战略意义日益明显，它的启示意义日渐鲜明”

（三）建立健全城市民族区事务管理机制

建立健全城市民族区事务管理机制，充分发挥政府、各职能部门、社会组织、少数民族群众的联动作用。明确权责划分，形成党政领导重视、民族宗教部门归口协调、各职能部门和社会组织积极参与、少数民族群众献言献策的城市民族事务管理格局。通过定期开展调研工作，积极听取少数民族群众的意见和建议，加强民族宗教部门自身建设。建立和完善党的民族政策和民族理论宣传长效机制，完善舆论监督引导等民族事务管理长效监督机制。

（四）强化清真食品监管工作

清真食品管理是一项长期、复杂、艰难的工作，依法加强清真食品的管理已成为民族工作的重要组成部分。因此，净化清真食品市场需要常抓不懈，持之以恒。要切实加强清真食晶行业动态监管，及时掌握清真食品的生产、加工、运输、储存、销售等各个环节的情况和清真食品企业生产经营状况，做好全程监管工作。要重视易发、多发、突发问题的破解，制定工作预案，加强日常监管，开展专项整治，有针对性地加大矫正和查处力度，规范清真食品市场秩序，确保清真食品产业健康发展。要强化措施提高监管能力，建设一支精干高效的清真食品监管队伍。建立以政府主导，民族部门牵头，工商、商务、卫生、质检、伊协等部门参与的联合监管机制，形成齐抓共管的工作局而，不断提高监管水平，提高产品服务质量。

注释：

①王升云，李安辉.完善城市民族区民族政策的建议以河南三个城市民族区为例[J]湖北民族学院学报，2012（1）.

②郑州市民委网站http：//www.zzmw.g /[DB/OL].

③沈林认为，我国农村人口较多，城市经济发展水平远远低于西方发达国家，这一国情决定了我国不能照搬西方发达国家工业化带动城镇化的道路，应建设依托大中型城市，以中小城市为支点，以数以万计的小城镇为网络，以四通八达的交通为连接枢纽的城镇网络和城市化体系。

④金炳镐，张勇.中国城市民族区运行现状的调查报告[J].中南民族大学学报，2007（4）

参考文献：

[1]沈林.中国城市民族工作的理论和实践[M]民族出版社，2001

[2]张勇.中国城市民族区运行研究[M].中央民族大学大学出版社.2010

[3]朱玉福民族镇法律地位刍议[J]内蒙古社会科学（汉文版），2005（1）