社区矫正制度反思与重构
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【摘要】社区矫正源于欧美，因其彰显刑罚人道化、行刑社会化的趋势备受世界各国推崇。我国的社区矫正在性质上属于一种非监禁刑的刑罚执行活动，在实践过程中存在制度上的缺失、执行主体不明以及社会参与不够等问题，应当在借鉴国外社区矫正工作成熟立法的基础上，结合实际，改革社区矫正制度构建良好的社会环境。
【关键词】社区矫正 行刑社会化 刑罚执行 分类管理
【中图分类号】DF87 【文献标识码】A
社区矫正的历史沿革
纵观世界刑罚史可以发现，刑罚人道化、文明化、轻缓化是世界刑罚的主要趋势，刑罚的适用和执行也越来越轻缓和人性，更加注重对罪犯人权的保护。在人类文明的前期，刑罚非常残酷和苛刻，统治者使用恐惧来维持政权，后来统治者又将罪犯置于监狱之中将其监禁起来。到了近代，人们开始逐渐青睐使用非监禁刑来惩罚和矫治罪犯。欧洲文艺复兴结束后，启蒙运动开始兴起，人们开始逐渐追求自由、平等、人权等价值，对死刑和肉刑的残酷性有了更加深刻的认识，对它们的批判也越来越强烈，开始提倡用监禁刑取代生命刑和身体刑。以贝卡利亚、边沁和黑格尔为代表的刑事古典学派针对早期刑罚的恣意性、残酷性提出了刑罚人道、罪刑法定、罪刑均衡等三大原则，他们呼吁废除死刑，关注犯罪人的行为心理、社会及家庭对犯罪人的影响因素，要求监狱行刑机关以更加人性化的方式对待罪犯，要求法院尽量使用非监禁刑作出判决。受该学派刑罚思想的影响，欧洲随后进行了狱制改革，犯罪人的待遇得到了不小的提升。法院裁判者对犯罪人的处罚也更加乐意使用非监禁手段，而不是将罪犯置于监狱围墙之内。人们也开始了解并最终理解了社区矫正在改造罪犯、促进罪犯复归方面发挥的重大作用。社区矫正应运而生，并在西方国家迅速发展。
现代意义上的社区矫正是在20世纪30年代左右兴起的，尤其是到了60、70年代，社区矫正的发展进入兴盛时期，逐渐代替了传统的监禁刑得到普遍适用，成为当时非常流行的行刑方式。当时西方国家，尤其是美国、德国和日本等国的立法工作异常繁忙，几乎每隔几年就对与社区矫正有关的法律法规进行更新，社区矫正的形式也随着社会的不断发展产生变化。除此之外，世界上的一些其他国家如英国、法国、澳大利亚等国的社区矫正制度也在不断完善和发展，并且日趋成熟。
社区矫正制度符合世界刑罚轻缓化、人性化发展的潮流，我国的社区矫正起步较晚，自2003年试点工作以来，我国开始对社区矫正进行实践。党的十八届三中全会明确提出要“健全社区矫正制度”，十八届四中全会明确提出我国要制定“社区矫正法”，对完善我国社区矫正制度指出了明确方向。
我国社区矫正制度当前存在的问题及成因
我国的社区矫正经历了一个从无到有、从简单到复杂的过程，各地方在社区矫正的执行实践中也总结了一些经验，取得了一定成就。但在我国社区矫正制度的执行过程中，也出现了不少问题。主要有：
行刑观念落后。社区居民的素质和参与程度直接影响着社区矫正的整体质量，但是社区居民对犯罪人往往本能地存在一种防范心理，甚至是仇恨和歧视，对社区矫正活动表现出陌生、排斥。实践中不少人对社区矫正的适用原因表示不解，对社区矫正的适用效果表示怀疑，在他们看来将大量的罪犯置于社区内矫正近乎是“放虎归山”，这样会增加社区内不安定的因素，影响他们的生活。
有些司法工作人员也深受上述传统观念的影响，例如在我国的执行实践中使用非监禁刑的比例非常有限。2010年全国法院管制适用率仅为1.31%，全国法院缓刑适用率为17.61%，全国法院假释适用率为2.52%，全国监狱系统罪犯监外执行适用率为1.78%。而同年加拿大非监禁人数占罪犯总数的78.32%，缓刑和假释的人数接近监禁人数的五倍。由于我国法律对非监禁刑罚的适用规定得比较苛刻，加之法官等办案人员出于社会稳定的考虑在实践中很少适用非监禁刑，因此实践中法官一般使用监禁刑来惩戒犯罪分子。综上，由于上述因素，我国现实中的社区矫正制度被架空，没有发挥出其应有的价值。
刑事立法缺失。我国有关社区矫正的规定散见于2003年以来“两高两部”颁布的若干文件。但这些规定本身的法律位阶较低，法律层面对社区矫正的规定仍然是一片空白，这使得人们开始产生社区矫正是否合法的怀疑。
刑事立法上的缺失直接使得社区矫正的实际效用大大降低。对罪犯是否适用社区矫正首先取决于法官裁判中的选择，而法官对罪犯刑罚的裁量及行刑方式的选择必然以现行的刑事立法为依据。倘若刑事立法没有对有关社区矫正的措施进行规定，或者规定的法律位阶过低或过于原则，那么适用社区矫正就没有充足的法律依据，就是不合法的。因此，刑事立法上的缺失已经成为我国社区矫正制度继续发展的硬伤，我们必须予以正视。
执行主体不明，部门衔接不畅。一项制度或者措施的执行主体对于该制度或者措施的执行效果至关重要。《刑法修正案（八）》出台之前的法律规定管制、缓期执行、假释等社区矫正内容由公安机关执行，其颁布之后对社区矫正的适用范围作了肯定，明确指出对管制、缓期执行、假释的罪犯“依法实行社区矫正”，但是并未明确指出实行社区矫正的执行机关，截至目前，我国法律层面上对社区矫正机构的执行主体并未作出明确规定。这不符合我国社区矫正制度的改革目标。执行主体明确到位，社区矫正的具体工作才能真正实现权责一致，才能得到实际执行。同时，社区矫正的执行主体经过法律确定之后，该机构的工作人员就可以依法开展社区矫正工作，这也是当前法治社会的必然要求。
社区矫正是一项涉及面广、综合性强的系统工程，在当前社区矫正实践中，各部门之间的协作并不顺畅，相互之间信息沟通较少，尚未建立协调机制。特别是在被矫正人员的接收、监管、法律文书的送达等执法环节经常出现漏洞，对矫正对象的监管存在“真空”，这对社区矫正的实施无疑是不利的。
专业人员欠缺，社会参与不够。社区矫正工作具有重要的两项职责，一是对犯罪人改造进行监督，二是对其犯罪心理和犯罪行为进行矫正和教育。这就要求社区矫正工作人员不仅要有充足的时间保证，而且要有专业的职业素养，不仅要求他们具有较强的协调、沟通能力，还要求具备很强的应变能力。目前我国社区矫正的日常工作由司法所承担，而司法所原本人员就比较欠缺（一般每个司法所大约只有2～3个工作人员，有的甚至只有一个人），除了社区矫正工作之外，他们还承担着人民调解、法制宣传、法律援助等事务，对社区矫正工作也力不从心。
在社会参与方面也存在严重不足。社区矫正要求社会高度参与，但在实践当中，真正参与社区矫正工作的往往只有司法所工作人员而已。社区矫正是一项社会事业，西方各国的社区矫正实践大部分具体工作是由来源自民间团体和社会志愿者执行，但是在我国，不仅社会中介组织较少，社区志愿者也比较欠缺，这样就会导致司法成本上升，社区矫正效果不明显，被矫正对象参与的积极性不高等问题的出现。
矫正形式单一，缺乏针对性。国外社区矫正制度一般都有多种，而我国的社区矫正方式比较单一，工作模式老套，不仅内容机械空洞，而且容易流于形式。社区矫正工作人员往往将工作重心放在对罪犯的监控和防止其重新犯罪上，对犯罪人的行为和心理矫正帮扶则做得比较欠缺，以至于“矫正”名不副实。尤其是社区矫正工作中的心理矫正大多形同虚设，仍旧停留在初步阶段，未能充分发挥心理矫正的积极作用。
实践中，我国社区矫正工作人员未能根据矫正对象的不同特点适用不同的矫正措施，存在“一刀切”现象。从西方国家社区矫正发展的历史来看，它们原来大多只针对某一类人员，例如原来美国的社区矫正是从缓刑开始的，之后不断拓展，分门别类形成不同的矫正制度，因而具有很强的针对性。而我国的社区矫正工作人员在对罪犯制定矫正方案时，并未根据每一社区矫正对象的个体差异进行分类，对他们的矫正措施又都大同小异，无非是对矫正对象念法条、讲道理，基本沿袭了监禁刑的教育模式。这种矫正方式不仅效果有限，而且容易使被矫正对象产生反抗，从而不利于对他们的矫正。
完善我国社区矫正制度的对策
社区矫正因其体现刑罚文明，具有社会参与性和开放性、刑罚人道化、刑罚经济、矫正效果明显等特点，因而备受世界各国推崇。随着2013年年末在我国适用长达半个世纪之久的劳教制度的废除，完善社区矫正制度已经势在必行。结合我国罪犯矫正的工作实践，借鉴其他国家社区矫正制度的有益经验，笔者提出以下措施予以完善。
制定统一的社区矫正法典。当前我国没有制定一部独立统一的社区矫正法典，这严重阻碍了社区矫正在我国的发展和完善。虽然现有的几部法律对社区矫正多少提及，但因为涉及内容过少、规定过于模糊等原因，实践中在执行社区矫正时依然有很多不确定的因素。纵观世界社区矫正制度发达的国家，它们大都对社区矫正规定得非常详尽。
按照党的十八届四中全会制定社区矫正法的要求，根据我国法院的执行现状和各地区试点工作的反馈以及我国的立法传统，我国可以仿照欧美一些国家制定一部统一的社区矫正法典。但是，社区矫正的立法工作不是短期内就能够完成和建立的，需要分步骤有计划地进行。首先，由其他相关的法律对社区矫正的基本问题作出原则性的规定。其次，建立符合我国国情的社区矫正执行制度。各地区可以根据自己的不同情况和特征制定本地区的法规和规章，这样就为今后制定统一的《社区矫正法》积累工作经验和立法经验。最后，制定一部独立的社区矫正法典，对社区矫正作出全面而细致的法律规定。
建立独立的社区矫正机构。我国现行社区矫正执行机构是司法行政部门，但是现实中，司法行政机关工作职责众多，其是否具备承担社区矫正日常工作的人员、经费、专业知识、实践经验等条件呢？
我们应该从国家层面建立独立的社区矫正机构，代替司法所执行社区矫正的工作和任务。当前，我国在中央和地方两级都分别进行了机构建制，例如在司法部下设立了社区矫正管理局，在地方省级、市级、县级司法行政机关司法局下设立了社区矫正处（科），这可以看作是社区矫正机构建设在政府层面实现的重大突破。但是当前社区矫正机构建设仅仅停留在编制建设上，各管理局的工作范围和工作权限还有待具体制度上的不断细化和完善。总之，对社区矫正的执行机构进行独立建制，完善独立的社区矫正机构，实现社区矫正工作的执行主体由司法所向社区矫正处（科）的转换还有很长的路要走。
建立分类化的管理机制。根据被矫正对象的不同情况，我们应该制定相应的矫正措施，提高对罪犯的针对性，有利于矫正效率的提高。我国可以吸收“北京模式”的经验，以矫正对象的危险程度和悔罪表现为标准对服刑对象进行分类管理，按照被矫正对象的级别适用不同的矫正措施。
根据犯罪人特点的不同，相应地对他们的矫正措施也应不同。我国的社区矫正方式比较单一，大多包括电话报到、政治汇报、说服教育、普法宣传、公益劳动等，不仅内容机械空洞，而且容易流于形式，起不到实际效果。我国可以仿照欧美等国增设社区服务刑，将罪犯置于社区中，以社区劳动作为服刑内容。法院可以判决的形式要求罪犯在一定时间内完成一定的劳动，被矫正者不能要求获得报酬，社区服务应该是无偿的。对社区矫正服刑人员的教育方式也应改变，不能仅仅以说教的方式进行，而应丰富矫正形式，有针对性地实行矫正。只有这样才能真正做到因材施教，因人施“矫”。
加大专业的矫正人员队伍建设。社区矫正具有惩罚性和恢复性的价值功能，这就对社区矫正工作人员的总体素质提出了较高的要求，不仅具有高度的责任心，还要有较高的专业素养。然而当前我国社区矫正工作主要由基层司法所的工作人员承担，实践中因其业务繁忙、专业化程度不高等原因，社区矫正的执行效果并不明显。因此，我国应当借鉴社区矫正制度完备国家的做法，增设社区矫正官制度。我国社区矫正官的编制应当属于各地方的社区矫正处（科）、司法局的一般公务员，其职责主要是运用其所掌握的专门知识对社区矫正的对象进行帮扶教育，工作内容可以包括对服刑人员监督管理、心理测评和指导、扶困帮教以及其他与社区矫正相关的事务。在社区矫正官的选用上，除了应该具备一般公务员的素质之外，还应当充分考核其专业知识和工作能力，例如法律知识、语言表达能力、沟通能力等。
在社会参与上，可借鉴上海市社区矫正试点工作的经验，以政府为主导，通过“外包”的形式将具体的社区矫正事务交由社会中介组织来执行。具体来讲，可由司法局或社区矫正处（科）出资购买社会中介组织的服务，由这些组织负责对社区矫正的对象进行考核评估，政府所要做的仅仅是对其工作成果进行检查监督而已。这样不仅能够减轻社区矫正执行机构的工作负担，使得矫正工作更加专业化，而且还能培育一大批成熟的社会中介组织和民间团体。另外，还要鼓励社会志愿者加入到社区矫正中来，发挥社会志愿者在工作热情和专业技能方面的优势。社会志愿者可以在社会上公开招募，对其任职要求不必像社区矫正官那样严格，一般要求其具有较高的工作热情、一定的社会经验和充足的工作时间即可。这样我国的社区矫正工作就由专业的社区矫正官、社会中介组织，以及协质的社会志愿者们组成，各司其事，共同做好社区矫正工作。
构建良好的社区环境。社区矫正的执行脱离了社区是不行的，因此良好的社区环境是我国做好社区矫正工作的前提。在我国，由于社区矫正实行较晚，民众对社区矫正往往不能理解。社区矫正作为一种非常先进的行刑方式，必然需要构建良好的社区环境。因此，我们应该加强对社区矫正制度的宣传和教育，让民众尤其是社区居民真正地了解社区矫正制度，让民众看到社区矫正工作的实效，让他们从心底里支持社区矫正工作。为此，我们可以建立一种激励机制，对积极参与社区矫正工作的社区居民进行表彰，加大先进事迹和先进人物的宣传，进而转变传统的重刑主义刑罚观，更新社会化的行刑理念。
对于社区建设，物质上要完善社区的基础设施，精神上要营造一种和谐、包容的社区环境，增强社区居民的主人翁意识，构建“我为人人，人人为我”的社区精神，共同参加社区的管理和建设。形式上在当前我国公民社区普遍还不发达的情况下宜采用政府主导型模式，建立以政府为主导的行政社区，最终实现由行政社区向公民社区的过渡。
根据世界刑罚发展的趋势来看，刑罚朝着轻缓化发展的趋势不可改变，社区矫正作为一项先进的刑罚执行方式，体现了文明的刑罚理念和人权主义思想。在当前依法治国的大环境下，我们应当采取有力的措施和对策，完善我国的社区矫正制度，为国家的稳定发展创造良好的社会环境。
（作者为南阳理工学院讲师、全国民政政策理论研究基地助理研究员；本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“政府治理机制研究”和河南省教育厅人文社会科学研究规划项目“社区矫正二元化价值冲突平衡机制研究”阶段性成果，项目编号：08JJD810160，2014GH027）
责编/张晓