河北省促进及保护中老年人就业对策研究

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摘 要：在人口老龄化背景下，促进和保护中老年人就业具有重要的现实意义。河北省一直以来缺乏对中老年人就业的特别保护措施，未从理念上重视中老年人就业问题。为了发展完善的劳动力市场，消解部分行业用工荒现象，避免中老年人陷入经济贫困，满足中老年人多样化需求，河北省应当出台专门的中老年人就业政策法规，对中老年人就业给予特别保护，促进河北省劳动力市场健全发展。

关键词：人口老龄化;就业政策;劳动培训;立法

中图分类号：D912.29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）01-0086-03

人口老龄化带来一系列社会经济问题，促进及保护中老年人就业对缓解养老金支付财政压力、解决某些行业年轻劳动力人口不足问题、满足中老年人多样化需求等具有重要意义。河北省一直以来没有制定专门的中老年人就业促进和保护政策，中老年人就业难问题未能获得有效解决。京津冀一体化国家战略的实施，必将给河北省经济发展带来重大影响，也对建立完善的劳动力市场提出更高要求。河北省应进一步重视中老年人就业保护问题，出台专门的中老年人就业促进和保护政策，鼓励企业积极雇用中老年劳动者，完善劳动技能培训制度。

一、促进及保护中老年人就业的必要性

（一）消除中老年人经济贫困的需要

在老年人口不断增加的背景下，我国中老年人特别是老年人生活水平的富裕度并不高，因此人们称我国为“未富先老”的国家。对于我国老年贫困人口数量，统计数据上存在一定差异，但最低的统计数据也在900万以上，而较高的统计数据为2 274.8万[1]。从研究者对河北省老年人生活状况实证研究来看，城乡居家老年人月收入1 000元以下收入者高达48.2%，无收入者为9.33%，高收入者较少。总体来看，河北省城乡居家老年人收入水平不均衡，差别较大，与调查人群既有经济发达地区又有经济欠发达地区有关，同时又存在城乡之差异。城市离退休人员收入相对较高，而农村老年人收入较低，总之，大多数老年人收入偏低[2]。河北省老年生活质量整体不高，在影响生活质量的因素中，收入较低是最主要因素[3]。

我国尽管存在最低生活保障和国家救助制度，但适用对象毕竟有限，补助的标准较低，难以令经济贫困者改善生活质量。因此，有必要让有就业意愿且生活较为拘谨者走向就业岗位，通过自己的劳动提高生活水平。

（二）满足中老年人个人追求的需要

我国老年人中大约有六分之一有就业意愿，就业意愿与就业行为显著相关，但并不是所有有就业意愿的老年人都有实际的就业行为，只有约26%有就业意愿的老年人实现了就业。性别、年龄、文化程度、退休前的单位性质等因素在不同程度上影响老年人的就业意愿和就业行为，男性的就业意愿明显高于女性，低龄和中龄老人的就业意愿明显高于高龄老人，文化程度越高的老年人就业意愿越强烈，退休前在事业单位工作的老年人最倾向于采取实际的就业行为[4]。老年人口的再就业，实际上就是“老年价值”的再发现和老年人口红利的延续，具有十分积极的意义。对于低龄老人发挥余热的问题，河北省人才交流中心有关负责人表示，让退休的低龄老年人再就业，不仅可以减轻家庭和社会的负担，更重要的是让高层次的人才继续发挥他们的巨大价值。河北省人才结构性短缺严重，越来越多的企业急需技术人才，让身体还健康的低龄老年人继续发挥余热，既能满足社会需要，又能减少人才资源浪费[5]。

（三）解决部分领域和行业用工荒的需要

河北省近几年来在某些行业中已经出现用工荒现象，一些待遇较低、稳定性差、环境艰苦、发展前景不明朗的岗位难以受到年轻人的青睐，用人单位较难招聘到劳动者，即使能够招到工人也存在大量流失现象。据调查显示，河北省劳动力缺口最大的职业主要包括服装缝纫、餐厅服务、家政服务、纺织操作、保险业务、电子元件器件操作、推销展销、商业营业、机械热加工和机械冷加工等。造成用工荒的原因一是年轻人权益诉求由以工资为主的经济权益向经济、政治、文化等综合权益转变。二是年轻人就业岗位从建筑、加工、制造等体力型向服务业、技术工种等舒适型、技术型转变。三是生活追求从到城镇打工挣钱向融入城市和公平享受城市公共服务转变。石家庄人力资源开发服务中心对全市的240多家企业用工情况和求职需求开展过调查研究。据报告显示，只有约17%的企业表示能招满员工，而29.5%的企业招工人数则不足需工量的50%。河北省总工会的一项调查也显示，河北省技术工人需求量在350万人左右，但目前仅有100万人，缺口较大。

可以预见，受年轻人就业观念、家庭生活状况、大中城市经济活力、吸引力等因素的影响，河北省中小城市用工荒现象将持续存在。在这一背景下，促进中老年人就业，让更多的中老年人参与社会经济活动具有重要意义，有助于缓解个别行业用工荒的压力，促进社会经济良性发展。

（四）提高劳动参与率的需要

人口老龄化不仅仅意味着老年人口的比重和规模不断增大，同时也意味着劳动年龄人口中高年龄组劳动力人口比重和规模不断上升。我国老龄化的加速趋势，不仅意味着65岁以上人口的比例在增加，而且反映出劳动力队伍中的高龄劳动者比例也在增加，又因为不同年龄段的劳动者的劳动参与率（LPR）不同，年龄大的劳动参与率低，所以未来我国老龄化加速的趋势还将会引起整体劳动参与率的降低，并进而可能引起劳动力供给的不足。

根据联合国2012年全球人口预测，我国未来劳动年龄人口中，15～24岁组和25～44岁中青年组人口的规模和比重在2035年之前将呈快速下降趋势，而45～64岁组年龄的劳动力人口比重将明显上升，到2040年达到46%的高峰，此后略微有所下降，说明我国未来劳动力将进入老龄化状态。我们必须清醒地认识到，在面对老龄化加速，未来劳动力供给可能不足的情况下，必须制定有效的中老年人就业保护政策，不但要延长退休年龄，还要确保中老年人在招聘、录用、工作环境、劳动待遇、教育培训等方面不受歧视。在人口老龄化背景下，提高劳动参与率的有效方法就是促进和保护中老年人就业，否则，将会因劳动力人口不足影响经济的发展。

二、河北省中老年人就业政策考察

河北省未出台专门的中老年人就业促进和保护政策，一些就业法规中具有保护中老年人就业的相关内容。但由于这些规定很少是专门性的规定，因此对推进中老年人就业作用有限。目前，河北省直接或间接涉及中老年人就业保护的政策法规主要包括以下几类。

第一，关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见。2015年，河北省政府出台《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》，加强对就业困难人员的实名制动态管理和分类帮扶，对初次核定享受补贴政策时距退休年龄不足5年的人员，可延长至退休。加大援助工作力度，确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有1人就业。该实施意见不是专门针对中老年就业群体制定的，政策目的是解决就业困难人群的工作问题。在就业年龄歧视较为严重的当今社会，即使中老年人特别是低龄老年人属于就业困难人员，也可能难以实现就业。因此，该实施意见对促进和保护中老年人就业的效果不很明显。

第二，“4050”人员就业推进计划。从2003年开始，河北省政府针对男50周岁以上、女40周岁以上下岗失业人员实施“4050”就业推进计划，为大龄就业困难对象提供再就业援助。省劳动行政管理机构规定，经本人申请，认定为大龄就业困难对象的，发放《再就业优惠证》。由政府投资开发的社区治安巡防、城管交通协理、保洁保安等公益性岗位，以及政府批准的收费项目所设立的就业岗位，优先安排“4050”人员。同时，对原属于国有企业的“4050”人员，从再就业资金中给予社会保险补贴和岗位补贴。按照省委、省政府要求，各级财政将“4050”人员的工作经费列入当地财政预算并予以保证，各级公共就业服务机构积极建立创业培训和创业指导制度。“4050”人员就业推进计划，尽管帮助部分中老年人实现了再就业，但这一推进计划主要适用于公益性岗位，因此，实施效果有限，毕竟公益性岗位数量不多。

第三，关于进一步加强就业再就业工作的实施意见。2006年1月，河北省政府出台《关于进一步加强就业再就业工作的实施意见》。该意见中要求提高灵活就业人员的稳定性，对持《再就业优惠证》的“4050”人员灵活就业后，申报就业并参加社会保险的，给予社会保险补贴。对持《再就业优惠证》的“4050”人员和年龄未到“4050”但就业确有特殊困难的人员，作为就业困难对象，给予相应的政策扶持。公益性岗位要优先安排就业困难对象，并与其签订一年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。该实施意见要求通过公益性岗位解决部分就业困难的中老年人就业，并在社会保险方面提供优惠政策，由于该实施意见并未注重发挥全部企业推进中老年人就业的作用，实施效果仍然有限。

第四，关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见。2015年，河北省政府出台《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》，规定各级公共就业创业服务机构要积极为失业人员搭建供需对接平台。对企业新招用河北省实施化解过剩产能“6643”工程涉及的企业失业人员，与其签订一年以上期限劳动合同并按规定缴纳社会保险费的，可按每人1 000元的标准给予企业一次性吸纳就业补贴。新招用人员符合就业困难人员条件的，再按规定给予不超过3年的社会保险补贴和适当的岗位补贴。河北省在实施“6643工程”计划过程中，耗能高、污染严重的企业被关闭后将造成一部分中老年劳动者失业，而这些中老年劳动者存在再次就业的困境。《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》中对企业规定了一些雇用优惠政策，但由于政府对企业的补贴力度不足，很难刺激企业雇用失业人员特别是中老年失业人员的积极性。

三、进一步完善河北省中老年人就业对策的建议

（一）明确规定禁止就业年龄歧视

修改河北省《实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》，禁止就业年龄歧视。不过，考虑到我国以及河北省社会经济发展状况，可在立法中设置禁止就业年龄歧视适用企业的范围、就业歧视的例外规则等。禁止就业年龄歧视的规定可适用于20人以上的企业，这是为了保护小微企业的发展，也符合我国目前经济发展的需要。为了确保禁止就业年龄歧视的政策不影响企业发展，应当规定一些例外规则，符合这些例外规则的，不属于歧视行为。设置例外规则可考虑如下因素，一是招聘岗位的特点。一些就业岗位可能属于繁重体力或有特别要求的岗位，而年纪较大者确实不适合这些岗位，因此，对于这些岗位设定招聘年龄上限应当不属于就业年龄歧视。二是健康因素。劳动者若因身体健康方面存在不适合就业状况时，招聘单位可以拒绝录用。

（二）在京津冀一体化大背景下制定中老年人就业保护政策

京津冀一体化已经成为重大国家战略，这一战略的实施，不仅对河北省经济格局带来变化，还会对劳动力市场产生深远影响。随着就业岗位的增加，需要更多中老年人走向就业岗位，解决一些领域年轻劳动力人口不足的问题。河北省应当在充分认识到促进和保护中老人就业必要性的基础上，制定中老年人就业保护政策。在制定相关政策时，首先要明确京津冀一体化会给河北省劳动力市场带来的重要变化，包括劳动力需求的变化、劳动者技能的要求、中老年人参与劳动市场的可能度。其次，应当明确推进中老年人就业的重点领域，通过调研，了解河北省、北京市和天津市的劳动力市场中，哪些领域和行业能够吸收更多中老年人就业，哪些领域在未来具有良好的就业吸收潜力。再者，中老年人就业保护政策应具有阶段性，每次制定的政策可实行五年，五年后根据社会发展变化情况进行修订。

（三）制定专门的中老年人就业培训制度

河北省在就业培训方面取得了一定成果，但是，缺乏专门针对中老年人的就业培训计划。随着社会上就业岗位需求的变化，需要中老年人不断提升职业能力才能符合时展。由于对中老年人缺乏职业培训，一些中老年人即使有就业意愿，也难以寻找到较为安定的工作岗位，因为其职业技能难以满足用人单位的需求。出于这些原因，河北省确有必要重视中老年人就业培训工作，出台相应的法规或政策，不断提升中老年人就业能力。中老年人就业培训应当在把握就业意愿以及劳动力市场用人信息的基础上进行，避免培训的盲目性。政府应当对培训机构给予更大的优惠政策，鼓励更多培训机构实施中老年人就业培训计划，对接受培训的中老年人提供更为优惠的补贴政策。政府应当推进中老年人就业培训方法的改革，鼓励社区、企业、中高等职业院校参与劳动者培训，结合各地区不同特点，通过不同的培训路径提高中老年人就业培训效果。

（四）对企业实行雇用奖励政策

从国际上看，在老龄化趋势日益加剧的背景下，对雇用中老年劳动者的企业提供奖励政策是通行做法。河北省也应当出台相应对策，制定切实可行的雇用奖励制度。企业每雇用一名中老年劳动者，或者中老年劳动者占员工的比例保持在一定水平之上时，对企业给予雇用奖励。奖励范围不但包括金钱奖励，还应当在税收、企业贷款、社会保险金交纳方面提供优惠政策，比如，减免税费、降低企业融资门槛、对社会保险费给予一定补贴等。此外，对于积极雇用中老年人就业的企业，还可以考虑在其技术研发、设备更新、新产品推广等方面给予更大资金支持。还可以改革政府采购制度，优先购买积极雇用中老年劳动者企业的产品或服务。总之，政府必须通过一系列鼓励措施激发企业雇用中老年劳动者的积极性，消解雇用中老年劳动者的顾虑。中老年劳动者可能具有经验丰富、企业忠诚度较高等优点，但也可能因身体健康、家庭环境、社会关系等因素给企业的人事管理带来一定困难。因此，政府必须加大雇用中老年劳动者的奖励力度，让企业因雇用中老年劳动者而受益。

（五）鼓励企业积极开发中老年人就业岗位，采取灵活的雇用方法

河北省虽然较为注重社会公益岗位向中老年人开放，但社会公益岗位毕竟有限，工资水平也难以满足一些中老年人的需要。今后，应当鼓励企业积极开展中老年人岗位开发活动，力争更多有就业意愿的中老年人参与经济社会的发展。首先，可以考虑设立中老年就业岗位开发基金，在企业中开展岗位开发活动。有意愿参与开发项目的企业向政府提交岗位开发项目计划，政府选择一批具有实施可行性的开发项目提供财政支持，并定期对项目实施情况进行检查。对于项目实施效果好，雇用中老年人达到一定比例、就业岗位较为稳定的企业进行奖励，并在社会上进行宣传。在中老年人就业岗位开发方面，鼓励企业根据中老年人身体、家庭、社会活动等特点，采取灵活多样的方法进行雇用。比如，在劳动时间、劳动方式、考核机制等方面进行改革，形成有利于中老年人就业的工作环境，确保中老年人安全、健康、愉快、高效率的工作。

参考文献：

[1]杨立雄.中国老年贫困人口规模研究[J].人口学刊，2011（4）.

[2]刘惠茹，陈长香，等.河北省城乡老年人月收入状况对家庭功能的影响[J].护理研究，2015（2）.

[3]文萃，李淑杏，等.河北省老年人生存质量现状及影响因素[J].现代预防医学，2013（17）.

[4]廖煜娟.老年人就业意愿与就业行为研究[J].贵州大学学报：社会科学版，2013（1）.

[5]刘岚.低龄退休老人不能无事可做[N].燕赵都市报，2012-

01-08.

Study on the Employmen Strategy of the Aged People in the Promotion and

Protection of Hebei Province

TAO Jianguo， LIU Shubin

（College of politics and law， Hebei University， Baoding 071002， China）

Abstract： Under the background of the aging population， the promotion and protection of the old people's employment has important practical significance. HEBEI province has been the lack of special protective measures for the employment of the elderly， not from the concept of attention to the elderly employment problem. In order to develop a perfect labor market， eliminate the phenomenon of labor shortage in some industries， avoid the old people into economic poverty， meet the diverse needs of the elderly， HEBEI province should introduce special employment policies and regulations， to protect the employment of the elderly， and promote the development of Hebei province labor market.

Key words： population aging， employment policy， labor training， legislation