中国社会工作的总体性公共政策分析

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摘 要:当前,我国正处于社会转轨和经济转型时期,贫富分化问题相当严重,社会弱势群体大量存在,整个社会问题呈现出系统性的结构化特征,已经演化成为一个严重的公共政策问题。社会工作中的服务职能长期处于缺位状态,导致社会问题缺乏社会化的解决途径。通过总体性公共政策分析模式和解释论证的结构模型,可以从理论上推导出一个重要结论:在党政机关与企事业单位设置社会工作岗位,引导体制外资源流向社会工作领域,通过社会化的机制力量可有效化解因贫富分化而引发的社会弱势群体问题。 关键词:社会工作;公共政策;论证;对策

中图分类号:G423 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)07-0078-04

长期以来,我国社会工作的职能主要由民政部门和工青妇等群众团体来承担,由于这些部门承担的只是社会工作的管理职能,大量社会工作中的服务职能长期处于缺位状态。同时,对社会工作的长期忽视,使得人们对社会工作的认知度普遍不高,社会工作的运行机制也没有建立起来;社会工作人员待遇较低;职业社会工作者尚未完全纳入社会管理体制,社会工作的社会化程度也不高,社会工作岗位及职业资格尚未明确设置,如此等等。而推进社会工作,需要在公共政策层面对社会工作进行学理分析,来为社会工作提供公共政策依据。

一、公共政策视野中的社会工作

“社会工作是以利他主义为指导,以科学的知识为基础,运用科学的方法进行的助人服务活动。社会工作的本质是一种助人活动,其特征是提供服务。更确切一点说,社会工作是一种科学的助人服务活动,它不同于一般的行善活动”[1]。社会工作可以通过整合社会资源、挖掘潜能,为那些有需要的贫困者、老弱者、身心残障者等解决生活困难,帮助解决政府无力解决的社会问题。显然,社会工作是针对社会问题提出的,其主要手段是通过“扶弱济贫”以实现“助人自助”。

通过公共政策解决某一社会问题,首先要对这一社会问题进行公共政策分析,而公共政策分析的一个重要环节是公共政策问题分析。公共政策问题是政策制定主体通过观察和发现而形成的,它经历了一个从“问题――社会问题――公共问题――政策问题”的识别过程,这一识别过程是对问题严重性进行比较的过程。由于政府在解决社会公共问题的资源、手段和能力等方面总是有限的,因此,并非所有的问题都能够成为公共政策问题。只有当政府感受到公众对社会公共问题形成了政策诉求压力,或意识到社会公共问题已经影响到整个社会的发展时,才可能确定为公共政策问题。公共政策问题是指政府或社会感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有严重的矛盾和冲突,需要通过政府或有关组织采取行动加以解决,并被政府列入政策议程的社会问题或公共问题。就社会工作方面的公共政策问题而言,也需要严格的政策问题构建,经过系统的分析,推导出一个经得起考验的科学结论。

二、社会工作的公共政策分析

就社会工作而言,存在许多急需解决的社会公共问题,而且这些社会公共问题已经具备了公共政策问题属性,因此,借助公共政策分析工具,对社会工作的社会公共问题进行总体性公共政策分析十分必要。总体性公共政策分析如下图所示:

为了对社会工作方面的公共政策有一个比较健全的理论支撑,首先要对社会工作方面的社会公共问题有一个科学分析。根据理论建构的基本原理,先做如下假设:

假设1:一个国家收入分配的不公平、社会福利制度的不完备将导致社会弱势群体的产生;假设2:社会工作供给不足将导致社会弱势群体的生活越来越困难,社会工作供给增加将缓解社会弱势群体的生活困难程度;假设3:政府有义务能够承担相应的社会责任,能够积极地制度化地解决社会弱势群体问题;假设4:通过不断推进社会工作,社会弱势群体问题可以得到有效解决。

只有上述假设成立的情况下,本文的研究才有意义。根据我们党的执政理念和国家性质,上述四点假设均可以成立。

公共政策问题构建的步骤有:问题感知――问题情势――问题搜索――元问题――问题界定――实质问题――问题明确化――正规问题。如下图所示:

本文着重关注贫富差距和弱势群体问题。

先看贫富差距问题。在社会转型的背景下,所有制变革、分配制度创新、经济体制改革、经济结构调整等,是贫富差距问题产生并扩大的直接的、根本的成因。一定模式的社会经济制度,决定着一定社会时期人们对社会财富的占有、分配和消费,决定着人们的经济地位以及经济关系。因此,贫富差距的直接表现为财富差距、收入差距、生活水平差距等。改革开放以来,我国在经济增长的同时,贫富差距逐步拉大。数据显示,1978年我国基尼系数为0.317,1999年达到039,2000年以后,我国的基尼系数已越过0.4的警戒线,并逐年上升。国家统计局公布的基尼系数2006年已经升至0.496。不断拉大的基尼系数反映了我国城乡收入分配格局的非合理化走向[2]。另外一组数据也表明,中国社会的贫富差距已突破了合理的限度,统计显示,总人口中20%的最低收入人口占收入的份额仅为4.7%,而总人口中20%的最高收入人口占总收入的份额高达50%。这突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。2006年,城镇居民中20%最高收入组(25410.8元)是20%最低收入组(4567.1元)的5.6倍;农村居民中20%最高收入组(84748元)是20%最低收入组(1182.5元)的7.2倍[3]。在政协第十一届常委会第六次会议期间,九三学社常委赖明在题为《调整国民收入分配格局,促进经济社会健康发展》的发言中指出:“首先,收入分配结构不合理。初次分配中,劳动者报酬比例从1998年的53.1%下降到2007年的397%;二次分配后,居民可支配收入从682%下降到55.9%。相应地,居民消费不断下降,最终消费占GDP的比重从1978年的62%下降到2008年的48.6%,而世界平均约为78%。其次,收入分配差距不断扩大。贫富收入差距从改革开放初的4.5∶1扩大到现在的12.66∶1;城乡居民收入比从1998年的251∶1扩大到2008年的3.31∶1,农村居民消费支出占GDP比重从1996年的18.8%下降到2007年的9.3%。从1978到2007年,东部与中、西部城镇人均可支配收入的比值分别从1.2倍、1.1倍扩大到1.46倍和1.50倍,农村人均纯收入的差距扩大更大;2000年我国细分行业人均最高最低收入比为263∶1,2008年电力、石油、金融、烟草等行业职工平均收入是全国平均的10倍,而国际公认的合理差距在3倍左右。”[4]

再看社会弱势群体问题。弱势群体指那些在社会资源的分配过程中处于不利地位、竞争能力低下、收入微薄、就业不稳定、生活困难、承受能力弱、社会适应能力差、被排除在主流社会之外的无助群体,一般包括特定人群如鳏寡老人、流浪者、残障者、下岗职工、失业者、进城农民工、退休人员等。他们往往是资源缺乏、身处困境、权益受到侵犯、人格受到歧视、无法参与政策制定、需要国家和社会给予支持和帮助的人群。弱势群体具有如下特征:一是生活水准达不到社会认可的最低生活标准;二是依靠自己的力量无法改变目前的弱势地位;三是需要国家和社会力量给予帮助或支持。从我国目前的情况看,社会弱势群体规模还在进一步扩大,弱势程度还在进一步加深。据专家推测,目前我国弱势群体规模在1.4亿-1.8亿左右,约占全国总人口的11%-14%。如果不采取措施,弱势群体的规模将进一步扩大,弱势程度将进一步加深[5]。

一是贫困人口。据中国社科院2006年10月的《中国全面小康发展报告》蓝皮书介绍,世界银行估计,中国目前约有1.35亿人还处在国际贫困线以下,约占总人口1/10。即使全国最富的上海市,低保人数也由2001年的33.85万人增到2004年的44.1万人(占总人口443%),增长30.3%。截至2007年底,我国农村绝对贫困人口已减少到1479万,占农村居民总人口的1.6%。

二是失业人群。随着国有企业改革的不断深化,城市失业和下岗职工规模庞大且继续扩大。政府公布的登记失业率目前在4%上下,实际上要高于这一水平。2001年,国有企业登记失业人员为680万,下岗人员为500多万,总计为1200万人左右。如果加上城镇集体企业等其他方面的下岗失业人员,则2001年的失业下岗人员总数在2000万左右[6]。

三是老年人群。国务院发表的《中国老龄事业的发展》白皮书提供的数据表明:20世纪末,中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%。按照国际通行标准,中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段。进入新世纪后,中国人口老龄化速度加快。2005年底,中国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口的比例达11%。但老龄事业国家机制尚不健全,贫困老年人的生产自助能力比较低下,社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会互助、结对帮扶、认养助养、志愿服务等社会扶助无法满足需求。

四是女性性别歧视。主要表现为企业拒绝录用女性人才,即使录用,也人为实行差别待遇。更为严重的是,因为社会性别歧视,我国婴幼儿性别比居高不下,未来婚姻挤压会日趋严重。

五是儿童青少年人群。在我国17岁以下的儿童青少年中,至少有3000万人受到各种情绪障碍和行为问题的困扰,并呈上升趋势。其中,中小学生精神障碍患病率为26%到30%。统计表明,目前,我国各类精神病的患病率已达147‰,共有精神病患者1600万。儿童行为问题、学生心理卫生问题、自杀问题等明显增多。据世界卫生组织调研,中、小学生精神障碍,突出表现为人际关系、情绪稳定性和学习适应方面的问题。据估计,其中30%会发展为成人性格缺陷,且成年早期的犯罪、酒瘾、吸毒、性人格障碍率是普通人群的5至10倍[7]。

据北京心理危机研究与干预中心2004年底公布的一项调查数据:中国每年约有28.7万人自杀死亡,除此之外,还有约200万自杀未遂。全国现在每两分钟就有1人自杀死亡,8人自杀未遂,每年有28.7万人死于自杀,200万人自杀未遂。在死亡原因中,自杀已经排在了第五位。其中15岁～34岁青壮年中,自杀在死亡原因中排首位。在劳动就业方面,全年全国各级劳动争议仲裁机构立案69.3万件,当期立案的劳动争议案件比上年增长98.0%,涉及劳动者121.4万人。我国有6000万残疾人,他们中的大多数人生活、就业和婚姻遇到极大的困难。

正向效果――社会弱势群体得到充分的社会工作服务;负向效果――社会工作流变为一种形式,社会弱势群体受到部分或没有受到相应的社会工作服务,甚至提供社会工作的政府部门产生人员过多、机构膨胀等问题。

三、社会工作的公共政策论证

――解释论证的结构模型

论证模型――解释论证的结构模型,解释论证的基本要件有三:

(A)用于保证(W)从信息(I)到主张(C)的扩张的条约性假设

(B)用于证实根据(W)的支持(B)

(C)用于驳斥政策论证的一个或多个要素的反驳(R)。

上图表述观点之逻辑是:我国目前的贫富分化问题相当普遍,并日趋严重,而通过社会工作可有效解决贫富分化问题和社会弱势群体问题,因此,从公共政策层面讲,应大力推进社会工作。具体论证是:一个国家存在三种机制力量:政府机制、市场机制、社会机制,由于政府机制无法有效解决社会弱势群体问题,市场机制无法解决公共产品供给问题,因此,社会机制特别是社会工作机制能够解决因贫富分化问题而导致的社会弱势群体问题。而要上述结论,必须使下述条件成立:政府机制或市场机制可以有效解决社会弱势群体问题,或者政府愿意从根本上改变原有治理模式以解决贫富分化,或者政党积极推进政治体制改革以解决社会弱势群体问题。仅通过政府机制来解决中国社会弱势群体问题,在未来很长一段时期内都需要其他力量予以配合。而社会机制特别是社会工作机制是解决我国社会弱势群体问题的重要途径。

根据上面的分析,我们可以得出以下重要的逻辑结论:

弱势群体大规模性存在;贫富分化问题相当严重,不解决必然影响社会的稳定;贫富分化导致弱势人口的群体性存在,其生活水准属于社会最低层次,且自身无法改变;作为政府,必须对弱势群体予以高度关注,必须制度化地予以解决;由于国家社会福利制度不完备和不公平,社会弱势群体缺乏有效的政府机制化的保障;目前解决社会弱势群体的基本可行思路是借助社会力量――健全中国的社会工作机制;健全社会工作机制,首先必须在党政机关与企事业单位设置社会工作岗位,通过有效的公共政策实践,引导体制外资源流向社会工作领域。政府通过公共政策不断完善收入再分配,缩小贫富差距;通过立法,对弱势群体进行法律保护;增加保障弱势群体参与社会政治的机会,建立公正合理开放的社会流动机制;提高就业竞争能力,建立和完善与我国经济社会发展水平相适应的社会保障制度。

参考文献:

[1]王思斌.社会工作概论[M].北京:高等教育出版社,2006:13.

[2]何娅.基尼系数:城乡历史政策的解构[J].中国国情国力,2007(4):27.

[3]王仁贵.中国基尼系数连续上升,贫富差距或恶化[J].望新闻周刊,2009-05-18.

[4]九三学社关于改革国民收入分配建言引起广泛关注,www.93.省略/news/impor/272675105305377390.shtml.

[5]吕青.社会网络及其对中国弱势群体的影响[J].西北农林科技大学学报,2007(5):112.

[6]徐华萍.对弱势群体社会支持系统中政府责任的思考[J].改革与开放,2005(7).

[7]“当代中国少年儿童发展状况”课题组.中国少年儿童发展状况调查报告[J].中国青年研究,2006(2).