城市土地出让中的地方政府经济行为研究

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摘要：在改革土地使用制之后，土地市场与地方政府之间，其关系已经发生了较大的转变。但是，在当前的城市土地出让当中，由于地方政府的失范行为，产生了很多的问题。在转型期的财政分权当中，地方政府之间分化独立，形成了一个利益主体。它对于当前制度框架中的地方经济增长，可以通过资源的掌控加以推动，从而对租金进行最大化的垄断。这就使得地方政府介入经济的能力得到了加强。地方政府在实现效用目标函数最大化的过程中，土地资源发挥了重要的作用。由此也形成了房地产、金融信贷、招商引资、地方财政、土地等方面复杂的格局，从而搅乱了土地市场秩序。

关键词：城市土地出让；地方政府；经济行为

前言：中国是典型的地少人多国家，人口和土地之间，始终存在着较大的矛盾。然而，在漫长的发展历程当中，却并没有提高土地资源的优化配置和合理利用。在传统的计划体制当中，城市土地的实物指标分配，主要是通过行政手段进行的。由于没有从经济角度约束土地使用者，使得不良的占地现象十分严重，进而也引发了土地资源浪费、城市用地结构不合理等现象。在新时期的发展当中，我国改革了城市土地使用制度，从无偿转变为有偿、从无期限转变为有期限、从行政划拨转变为市场出让。

一、地方政府的经济行为

（一）收入行为

作为公共收入来说，财政收入能够对不同主体间财产分配的关系进行反映。对于政府管辖社会经济活动的范围，能够从收入的角度进行体现。所以，在地方政府的经济行为中，收入行为是核心内容。从管理形式上划分，地方政府财政收入主要包括预算内和预算外的收入。预算内收入指的是国家预算管理的财政收入，而预算外收入的自主性较强，可以地方政府自行支配。在城市土地出让中，政府利用出让土地所获得的土地出让金，就属于一种预算外的收入。这就使得地方政府对支配收入的能力得到了极大的提高。而在城市土地出让的过程中，由于同时连接和财政和金融领域，因此地方政府的收入行为也得到了进一步加强。

（二）基础建设投资行为

地方政府在分权财政体制改革当中，作为一个独立的利益主体，对于资源配置和经济控制的权利得到了提升。同时，国家在考核地方政府的过程中，对于经济发展水平的重视程度越来越高[1]。因此，地方政府为了能够取得更高的考核成绩，对于地方经济发展的提升也就愈加热情。基于此，再加上一些法律法规的不健全，地方政府纷纷想方设法的扩大投资。而在地方政府当中，土地出让金的收入，已经成为了实际上的第二财政。在这种巨大的刺激之下，地方政府对于基础建设的投资行为也就越加强烈。

（三）招商引资行为

在开放的经济体制之下，各地之间正面临着越来越激烈的竞争。而招商引资由于具有效益显著、规模速度、机制灵活等特点，在地方政府之间的竞争当中，逐渐成为了最为重要的竞争形式之一。地方政府通过招商引资的手段，实现对各种资源的竞争。在当前的社会经济发展中，地方政府的决策权力越来越大，经济利益也越来越独立。因此在直接投资的同时，地方政府也开始对城市土地加以利用，对市场主体投资进行引导和推动。而对于招商引资中的城市土地出让，减免土地出让金对外资具有较大的吸引力，因而成为了地方政府的一种经济手段。

（四）培育房地产业行为

政府的有效干预，是房地产市场有序发展的保障。基于我国城市土地国有制的特点，地方政府掌握了房地产业生存发展的重要资源。土地一级市场由地方政府垄断，因此其对房地产开发土地的价格、方式、数量等，对房地产的价格和数量有着直接的影响[2]。这样，在我国房地产市场当中，政府的干预作用就得到了加强。地方政府处理传统的税收政策、行业监管、城市规划等手段以外，还拥有了土地出让控制的方式。这样，地方政府就能够有效调控房地产市场，因而培育房地产业也就成为了地方政府的一种经济手段。

二、地方政府经济行为的规范化

（一）科学发展观

在我国地方政府转型的过程当中，城市土地出让的经济行为是一个极具代表性的现象。地方政府在利用土地进行经济发展和经济竞争的过程中，对于统筹发展社会经济的重视程度不足，从而造成了经济发展中土地可持续利用、土地利益失调等方面的问题[3]。对此，科学发展观能够对这些问题和情况起到十分良好的指导作用。它对地方政府在社会、经济发展过程中的职责提出了明确的要求，在城市土地出让的地方政府的经济行为中，能够发挥出十分积极的作用。

（二）利益格局的重塑

在当前的经济发展中，地方政府在城市土地出让中的种种经济行为，是在其当前利益格局下的必然行为。而某些不规范经济行为的产生，与地方政府和微观主体、中央政府之间的关系具有直接的联系。而在当前的改革当中，经济体制与政治体制的改革也难以配套进行。因此，应当重塑地方政府的利益格局，从而满足地方政府经济行为转变的要求。在此过程中，对于地方政府与微观主体、中央政府之间的关系，应当进行重新的建立，从而进一步规范地方政府在城市土地出让中的经济行为。

（三）利益格局形成的制度保障

在城市土地出让方面，国家与地方政府之间，存在着委托与的关系。而在政绩、财政、经济等方面的压力之下，地方政府自然而然的会在城市土地出让过程中采取一定的经济行为，以促使地方经济的发展[4]。但在这一过程中，国家却没有给予相应的制度保障和监督，缺乏对地方政府经济行为的约束。因此，在城市土地出让方面，国家在基于地方政府权利的同时，也应当制定和执行相应的制度，良好的管理和引导地方政府的经济行为，确保科学化、合理化的利益格局的形成。这样，才能够确保地方政府在城市土地出让当中，发挥出正确的作用。

结论：土地资源是社会经济发展和城市建设的重要保障。由于我国城市土地是归国家所有，因此，在城市土地出让当中，地方政府的控制权和话语权很强。为了进一步推动地方经济的发展，地方政府都会采取一定的经济行为，来干预城市土地出让。对此，国家应当采取适当的措施，规范地方政府的经济行为，使其能够对城市土地出让和地方经济发展中，发挥出积极、良好的作用。（作者单位：中央财经大学）

参考文献：

[1]李俊丽.我国城市土地市场政府行为研究综述[J].商业时代，2011，05：110-111.

[2]李俊丽.宏观经济非平稳运行的原因解析：地方政府土地出让行为的视角[J].改革与战略，2011，06：21-24.

[3]黄淑森.试论国有经营性土地出让中的地方政府行为[J].建筑经济，2010，06：41-44.

[4]蒋南平，徐慧.地方政府对城市土地供给的影响研究：理论与实证[J].经济理论与经济管理，2015，01：55-66.