中国金融监管模式的选择与改善

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摘 要：随着现代金融业的全球化发展，金融监管显得尤为重要。在全球混业经营浪潮中，分析本国金融监管模式的效率，寻找适应本国金融发展需要的金融监管模式有着重要的意义。从我国金融风险和金融监管现状出发，结合国际金融监管的发展趋势，对我国金融监管模式的选择提出自己的看法与建议。

关键词：金融监管模式；路径选择；完善

所谓金融监管模式，是指一国关于金融监管机构和监管法规的结构性体制安排。金融监管模式受一国社会经济体制、经济发展水平、社会结构、政治结构和具体组织等多种因素制约。当前随着国际经济快速发展，国际国内金融市场日益复杂，创新金融衍生品层出不穷，中国金融业正处于从分业经营向混业经营的过度。在这样的情形下，中国现行金融监管模式弊病日益凸显，如何以中国国情为基础改革金融监管模式已成为当前金融监管最紧迫的问题。

一、金融监管模式的国际视角

纵观世界各国的金融监管模式，从监管的组织体系设置来划分，大致可以分为统一监管、分业监管、不完全统一监管三种模式。

（一）统一监管模式

统一监管模式是指设立专门的监管机构对整个金融业进行统一管理，由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构对金融业进行监管。目前世界上许多国家采用这种监管模式，英国的金融服务局、意大利的意大利银行、荷兰的荷兰银行、比利时的银行委员会、日本的金融监管厅、新加坡的货币管理局、印度的印度储备银行等，都是统一的监管模式。该模式在20世纪80年代末期就在挪威、丹麦和瑞典开始推行，1997年亚洲金融危机以后，日本、韩国也开始采用这种监管模式。目前最为典型的是1997年英国的金融监管体制改革后建立的监管体制。英格兰银行作为一个中央银行具有独立的制定货币政策的权力和保持物价稳定的责任，而进行金融监管的职能合并于金融服务局（FSA），成为了全权监管英国金融体系的机构，职责包括制定金融审慎监管的标准、审批金融业务的资格等等。

统一监管模式的优点在于可使金融监管集中，节约运营投入，降低信息成本以获得规模经济效益；能对迅速变化的金融市场做出及时反应，有利于金融创新；金融法规统一，不易被钻空子，能较好地适应高度集中国家政治机构，运行得当有助于提高货币政策和金融监管的效率；也有助于克服其他模式下不同监管机构之间推诿责任的现象。而它的缺点是由于竞争缺失会使监管部门作风官僚化，监管任务过重，不利于提高监管人员的素质；忽视了银行业、证券业、保险业之间的差别，从而不能进行适当的有效监管。

（二）分业监管模式

分业监管模式是指把金融划分为银行、证券、保险和信托等领域，针对各个业务领域分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。目前，分业监管模式比较普遍，其中较为典型的是美国、加拿大、法国等。美国现行的监管模式被称为双重多头监管体制，所谓“双重”，即指联邦和各州均享有对金融监管的权力，由联邦和各州监管机构共同监管；所谓“多头”，即指有多个部门负有监管职责如美联储、财政部、储蓄管理局、证券交易委员会等机构。美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后，为适应金融业混业经营的趋势，在改进原有“双重多头”监管的基础上，形成了伞式监管+功能监管模式。美国一贯奉行自由市场竞争论并且倡导权力的分立和相互制约，这都是美国的这一金融监管格局形成的基础。

该模式的优点在于：这种监管具有专业化优势，有利于提高监管效率；它具有竞争优势，可以加强不同监管机关之间的竞争；它具有公平性，为监管对象实施公平监管创造了良好的环境。而它的缺点在于：各监管机构之间难以协调，各部门各产品的监管标准不易实现统一的规范，容易使其制度出现监管真空；各监管机构庞大，监管成本较高，容易产生重复监管，规模不经济；不能综合评估混业金融机构的风险，没有任何一个金融机构能够负责整个金融市场的风险。

（三）不完全统一监管模式

不完全统一监管模式是指在金融混业经营体制下，对统一监管和分业监管的一种改造模式。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分，具体形式主要分为牵头监管和“双峰式”监管模式。牵头监管模式是由一个专门的牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作，在多个监管主体之间建立一种及时磋商和协调机制。巴西是较典型的牵头监管模式。双头监管模式是根据监管目标的不同设立两类监管机构，一类负责对所有的金融机构进行监管，控制整个金融体系的系统性风险，另一类是对不同的金融业务的经营进行监管。澳大利亚是这种模式的典型。

不完全统一监管模式，与统一监管模式相比，保持了监管机构间的竞争与制约作用，各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性。与分业监管模式相比，不完全统一监管降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度；同时，对审慎监管和业务监管分别实施监管，避免出现监管真空或重复监管的现象。

二、我国金融监管的现状分析

首先，金融监管的法律体系不健全。完善的金融监管，不但要求有配套的金融监管法规，还要求具备与金融监管相适应的经济法规，如公司法、破产法、合同法、消费者保护法、私有财产法，不但要有法律保证，还要有综合的完善的会计准则。目前，我国公司法、消费者保护法都已颁布，但破产法、私有财产法还远不完善；现行的会计准则与国际惯例和我国的实际情况相比也有差距。大量的应收利息计入损益就是一例。

其次，银行监管法律缺乏可操作性。虽然《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《金融机构管理规定》均已颁布，但至今对金融监管的组织体系、监管的内容、监管的具体手段、问题如何处理等仍无明确的法规可供遵循。

再次，缺少标准化、系统化的指标体系和准则。发达国家的金融监管经过多年不断调整和完善已日益走向标准化、程序化，其监管的指标体系已从表内业务拓展到表外业务，已从单纯的资产负债监管发展到全方位、多层次的持续性监管。目前，我国的指标体系极不健全，如基层银行的资产负债比例如何考核，历史形成的不良资产如何处理等等都无明确的指标和法律可供参照。

最后，尚未形成效率型的监管体制。金融监管的首要任务当然是为了防范和化解金融风险，但“监管本身不能也不应该绝对保证不出现银行倒闭。实际上，在市场经济中，倒闭是资源（如资本和管理人员）配置机制的必要组成部分。发达国家在最大限度加强金融监管防范金融风险的同时，也在利用市场的准入和退出机制，优化资源配置，提高金融效率，每年几百上千家的银行建立和倒闭，不是监管松懈，而是效率型监管思维的具体表现。在我国目前的金融监管仍只强调防范风险，市场的准入和退出机制十分僵化，这事实上保护了垄断，极大地降低了金融效率。

此外，无法进行开放式的并表监管也是一个问题。《有效银行监管核心原则》在第23条和24条、25条原则中，特别强调了母国和东道国对其监管对象实施并表监管的重要意义。随着我国对外开放步伐的加快，我国海外分支机构大量增加，与此同时，外资金融在国内的独资、合资机构也迅速增加。金融国际化同时也是金融风险的国际化，母国和东道国对监管对象的全方位监管是国际银行业金融监管的重要内容之一。但目前，我国人民币业务和外币业务、国内业务和海外业务由于依据的法规不同、会计准则不同，难以在并表的基础上对海外中资机构进行监管。

三、我国金融监管模式的选择

第一步，最为迫切的任务就是针对产融资本结合的日益放大，建立关于金融控股公司的监管制度体系。我国首先应完善人民银行、银监会、证监会、保监会四方联席会议，虽然我国也提出加强人民银行、证监会、保监会三大监管机构的协调，但距离一个运转良好的协调机制还有许多工作要做，因为我国金融体系资源整合和并购重组正不断催生出一批以光大集团和中信集团为代表的金融控股公司，我国需要通过设立和完善四方监管联席会议来满足混业经营行为对监管的制度需求，建立起行之有效的信息共享渠道和沟通协调机制，由四方监管联席会议对金融业中的混业经营行为予以相应的监管。以金融控股公司的监管为例，可以由四方监管联席会议负责针对金融控股公司的市场准入、风险评估、关联交易等问题制定监管条例，并对之加以日常性监管。

第二步，随着人民银行货币政策工具的不断完善和金融体系自我约束能力的提高，顺应金融控股公司的不断壮大，可以从银监会中将信托投资监督管理委员会（信监会）分离出来，使信监会同银监会、证监会、保监会一样单独行使对信托业的监管。然后，设立国家金融管理部（简称国家金管部）取代人民银行作为金融业的最高管理机构，下设货币政策委员会和金融监管局，由金融监管局对金融控股公司等金融业中的混业行为予以全面监管。最后将银监会、证监会、保监会，信监会集中置于金融监管局的统一领导之下，对各类分业经营金融机构包括金融控股公司名下之子公司实施专业化监管。国家金管部则有权对上述专业监管机构的职责和争议予以界定和仲裁。通过上述监管模式设计，应可有效解决我国在向混业经营转变过程中混业和分业经营行为并存而引发的监管难题。

第三步，如果混业经营趋势蔓延到中小金融机构，也就是说金融控股公司成为我国金融机构主要组织形式时，管理层就可以对上述监管组织结构进行精简合并。具体而言，就是取消银监会、证监会、保监会和信监会四大专业监管机构的独立地位，将之并入金融监管局，使之成为金融监管局的内部分支部门，待时机成熟，国家可制定横向联合立法让金融监管局从国家金融管理服务部独立出来，使其直属国务院，对金融集团实施统一监管，由此，金融监管局将成为我国唯一的金融监管机构。这样金融监管机构的设置成本和协调成本将大大降低，同时也能够提高其对金融业的监管效率。依据“三步走”设想对金融监管模式加以变革，既可针对我国金融业目前混业经营程度还十分有限的现实，避免由于监管模式的大手术而引发不必要的金融动荡，将政府的制度供给成本降至最低；又能通过对金融监管模式的逐步改革，使监管体制为经营体制的转变提供必要的监管保障。因此，上述改革设想能够在最大程度上促进我国金融经营模式的顺利转变和金融业的稳健运行，不失为我国新世纪金融监管模式改革的一个较为理想的政策选择。

参考文献：

[1]张强.汪东山.提高金融监管效率的成本收益分析.金融理论与实践，2004（4）.

[2]李长春.提高中国金融监管效率的现实选择：世界金融业一体化监管趋势中的中国分业监管.经济与管理，2006（11）.