检察机关内设机构设置改革的探讨

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检察机关成立以来，随着形势的发展和司法体制改革，随着强化法律监督、维护公平正义和反腐斗争的需要，越来越得到党委政府和人民群众的关注。为此，对检察机关内设机构的设置问题也作粗浅的探讨。

一、检察机关内设机构的历史变更和现状

《人民检察院组织法》第二十条规定“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。由此可见，《人民检察院组织法》没有具体规定各级检察机关内设机构的名称。

检察机关重建的时候，基层检察院内设机构有刑事检察科（股）、法纪检察科（股）、经济检察科（股）、监所检察科（股）、控告申诉科（股）、办公室（或秘书科）等，后来，因工作需要，刑事检察科（股）又分为刑事检察一科（股）和刑事检察二科（股），一科（股）负责审查批捕业务，二科（股）负责业务，1997年刑法修改后，“股”基本上不存在了，只称为“科”，刑事检察一科改为审查批捕科，刑事检察二科改为审查科；法纪检察科改为渎职侵权检察科，经济检察科改为反贪污贿赂局，因检察监督职能的强化和细化而增设民事行政检察科，原来只设政治协理员，后设政工科。2002年机构改革后，审查批捕科又改为侦查监督科，审查科改为公诉科；2005年，有的地方将渎职侵权检察科改为反渎职侵权局。2007年以后，有些院成立了职务犯罪预防科，2010年以后又更名为职务犯罪预防局。

经过多次的变更，现在各级检察机关内设机构的名称有：

1、最高人民检察院内设机构有：办公厅、侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、民事行政检察厅、监所检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、职务犯罪预防局、法律政策研究室、监察局、外事局、计财装备局等15个职能部门，还有政治部、检察官培训中心、机关服务中心、检察信息技术中心、检察出版社、检察理论研究院、检察官学院等机构。

2、省级人民检察院内设机构有：办公室、政治部、侦查监督处、公诉处、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、民事行政检察处、监所检察处、控告申诉检察处、刑事赔偿办公室、检察技术处、行政装备处、纪检组、政策研究室、宣传处、职务犯罪预防局、司法警察总队、检察官学院等机构。

3、地市级人民检察院内设机构有：办公室、政治部、侦查监督处（科）、公诉处（科）、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、民事行政检察处（科）、监所检察处（科）、控告申诉检察处（科）、检察技术处（科）、职务犯罪预防局、司法警察支队。

4、县区级人民检察院内设机构有：办公室（有的院还另设行政装备科）、政工科、侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、民事行政检察科、监所检察科、控告申诉科、检察技术科、职务犯罪预防科（局）、司法警察大队。

二、设置以上内设机构的优缺点

1、优点是分工细、职责分明。这些机构都是根据检察职能和检察后勤工作的需要而设立的，从这些机构来看，基本看出检察机关职能范围和内设机构的职责分工。如基层检察院都设有办公室(含行政装备科)、政工科（纪检组）、侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察科、民事行政检察科、控告申诉科（含举报中心、刑事赔偿办公室）、检察技术科等机构。

2、缺点： 一是机构多，分工细，职能交叉，忙闲不均。反贪污贿赂局是负责对国家工作人员贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪进行立案侦查等工作；反渎职侵权部门是负责对国家工作人员渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、暴力取证、破坏选举等侵犯公民人身、民利的犯罪案件的侦查工作等工作，这两个部门都是查办国家机关工作人员的职务犯罪，实际工作中，反贪部门线索多、查案缺人手，反渎职侵权部门案源少，比较清闲。二是重复劳动，效率低，诉讼成本高。侦查监督部门是负责审查提请批准逮捕的案件，决定是否逮捕，审查侦查部门提请延长侦查羁押期限的案件，决定是否延长，以及立案监督等工作。公诉部门是负责审查移送或不的案件，决定是否提起公诉或不，出席法庭支持公诉，对人民法院的审判活动实行监督，对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉等工作。这二个部门主要是通过审查公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送的案件，一个审查决定是否逮捕，一个审查决定是否提起公诉或不诉，把好两道关，实现诉讼监督。实践中，就出现重复阅卷、讯问、熟悉案情，分别装订卷宗（副卷）等，降低办事效率，增加诉讼成本，浪费人力物力财力等现象，使人员紧张的矛盾更加突出。三是非业务部门多，人浮于事。办公室、政工科、纪检监察及行政装备科、技术科都是管理、服务机构。其主要职能是负责机关的文秘、档案、统计、保密、装备、后勤、财会、行政事务以及政治思想、目标管理、人事管理、教育培训、纪检监察、党建工作、局域网管理等工作。由于分工过细，势必形成管理服务机构的人员所占的比例偏高，一般的基层检察院非业务科室的人员就占了三分之一以上，有的业务部门尤其是基层院的民事行政检察科、监所检察科、控告申诉科等，有的只有一人，最多配二人，好钢用不到刀刃上，这不利于检察业务工作的开展。 四是机构名称混乱，特别是地市级检察院的内设科室，有的与省级院的称呼一样，称为处、局、室，而有的与基层院一样称为科、局、室、队，人们分不清是哪级院的机构；基层检察院内设机构的称谓有局、科、处、室、队等。人们也分不清哪个是检察机关的内设机构，总以为反贪污贿赂局与检察院是平级的、独立的机构，也分不清这些内设机构是哪一级检察机关的内设机构。

三、检察机关内设机构设置的原则

1、依法设置内设机构。作为检察机关内设机构相应的等级层次也应当统一，因此，《人民检察院组织法》对各级检察机关内设机构的设置应作出明确规定，使检察机关内设机构的设置有法可依，以体现其权威性、合法性、统一性。

2、设置与职能相适应的内设机构。按照检察机关法律监督职能以及检察职权的范围，设置相应的内设主机构，对职能交叉、职能相一致的机构实行精简、合并，充分利用检察资源，把人员充实到一线的检察工作岗位上，充分调动每一个检察人员工作的积极性，以提高检察工作的效率。如，可以将侦查监督与公诉部门、反贪污贿赂局与反渎职侵权部门、办公室与行装科、纪检监察与政治部门合并。使检察资源得到了合理配置，将处理同类业务的检察官集中在一起，便于组织和调配，较好地解决了机构臃肿、官多兵少、人浮于事、忙闲不均、职能交叉等问题。

3、名称与职级统一。检察机关内设机构的名称应与其职级相一致。检察机关尤其是基层院的反贪污贿赂局虽称“局”，但无“局”的职权；地市级的科、处，也只是科级级别，政治部（处）虽称“部、处”，但没有“部、处”的级别和权力，只是叫叫而已，是一种虚假称谓。所以，基层检察机关的内设机构统一称“科”、地市级称为“处”、省级称为“厅”，高检院称为“部”。这样，才符合我国国家机构层次结构的要求，而且也容易被社会、广大人民群众所了解和接受。

四、检察机关内设机构设置改革的构想

根据《人民检察院组织法》和检察机关所担负的任务，按照法定、精简、统一、高效和实际需要的原则，在现有条件的基础上充实业务部门，统一使用反映检察工作本质特性的机构名称，按照检察机关的职能，设置主要的内设机构、称谓、职能如下：

（一）机构名称

1、高检院设十二个主机构：办公综合部（含下设外事厅等）、政治监察部（下设监察厅等）、刑事监督部、职务犯罪侦查部、民事行政监督部、监管场所监督部、控告申诉监督部、专门检察监督部（负责铁路运输、军事、农垦区等检察机关的检察工作）、检察技术部、后勤服务部（下设计财装备厅）、司法警察总部、检察理论研究部（管理检察日报社、检察出版社、检察官学院等）等职能机构。

2、省级院设八个主机构：办公综合厅（可下设计财装备处、检察技术处等）、政治监察厅（可下设纪检组、监察处、培训中心、法律政策研究室等）、刑事检察厅、职务犯罪侦查厅、民事行政检察厅、控告申诉厅、监管场所检察厅、司法警察总队。

3、地市级院设八个主机构：办公综合处（可下设计财装备科、检察技术科等）、政治监察处(下设法律政策研究室等)、刑事检察处、职务犯罪侦查处、民事行政检察处、控告申诉处、监管场所检察处、司法警察支队。

4、军事检察院、铁路运输检察院、农垦区检察院可以比较相应的级别设置相应的内设机构。鉴于专门检察机关的特殊性，可不设立监管场所检察部门；军事检察机关的刑事案件、职务犯罪案件的侦查工作统一由职务犯罪侦查部门侦查，内部实行侦诉一体化。

5、基层院设八个机构：办公综合科、政治监察科、刑事检察科、职务犯罪侦查科、民事行政检察科、控告申诉科、监管场所检察科、司法警察大队。

(作者通讯地址：广西南丹县人民检察院，广西南丹547200)

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有的字迹不端正，用语不规范，语言不畅等等，影响了法律文书的严肃性。

8、违法所得的界定不明确。没收违法所得作为一种重要的行政处罚方式，虽在法律法规中有规定，但对违法所得的范围界定，法律上并没有明确规定。

三、完善行政处罚程序

针对行政处罚存在的问题，笔者认为可以从以下几个方面来完善行政处罚程序。

第一，要进一步强化行政人员依照法定程序办案的意识。行政机关执法，必须要严格依照法律、法规的规定实施。执法不依法，必然违法；执法违法，就不配执法。随着社会发展和文明进步，人民群众对行政机关依法行政的要求越来越高。执法办案必须要按法定程序实施，决不能超越法律、法规的约束，每一个执法人员必须牢记在心，自觉学法、守法，为严格执法奠定坚实的法治基础。

第二，加强行政执法队伍建设。执法人员必须经过专门机构培训并严格考核合格，取得当地政府颁发或认可的执法证件后才能上岗执法；对未经培训或培训考核不合格的人员，不得上岗执法。对不具备良好素质的执法人员，应及时调离执法岗位。对执法违法案件，在内部应定期“曝光”、“揭丑”，使执法人员始终保持高度的办案警觉性和责任感，防止和克服执法违法现象。

第三，加强对行政执法处罚程序的监督力度。检察机关在执法监督中，要把对处罚程序的监督作为重点，坚持纠正行政处罚过程中的程序违法问题。同时，要落实错案责任追究制度，凡因执法程序不规范或违法而引起复议及诉讼被复议机关或人民法院撤销的，必须按有关规定进行追究，任何人不得以任何理由进行袒护，造成经济损失的，个人要负赔偿责任。连续多次因违反处罚程序导致执法过错的，应调离执法岗位。法制机构或有关人员对处罚程序监督不力的，应追究其失察责任。

第四，积极探索实施行政执法资格等级认证制度。要不断强化执法动力和责任，摈弃执法中的“大锅饭”陋习，从提高执法队伍整体素质上防止和克服执法过程中的处罚程序违法问题。

注释：

［1］ 姜明安主编，行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，2008年版。

(作者通讯地址：广西南丹县人民检察院，广西南丹547200)