中国水资源管理体制改革研究

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进入21世纪，我国的治水理念发生了较大转变，治水实践也进行了大胆探索。但在水资源管理体制上，还是以行政手段为主配置、管理水资源，水行政与水服务职能基本未分开，还保留着计划经济的基本架构。中国水资源短缺和水环境恶化的根本原因是治水制度长期滞后于治水需求的累积结果，要解决中国的水问题，必须对水资源管理体制进行大的变革。在国际上，水资源短缺和水环境恶化是多数中等发达以上国家在其发展的道路上所遇到的共性问题，许多国家根据本国的国情，在20世纪下半叶对水资源管理制度进行了变革，取得了令人鼓舞的成就。本文基于新制度经济学的研究方法，充分借鉴国际水资源管理体制改革的成功经验，提出了一个中国水资源管理体制改革的总体构想。

一、改革的动因与阻力

1、内生驱动因素

人口增长，致使粮食需求大量增加，农业灌溉用水成倍增长，1949年为100l亿m3，1980年为1938亿m3，2004年为3584亿m3；经济发展尤其是转型期高耗能工业的发展，致使工业用水大量增加，1949年为24亿m3，1980年为457亿m3，2004年为1232亿m3；由于人口增长和生活水平的提高，生活用水逐年增加，1949年为6亿m3，1980年为68亿m3，2004年为649亿m3。在经济发展的同时，工业污水、城镇生活污水排放量快速增加，1949年为24亿吨，1980年为315亿吨，2004年为693亿吨。可以看出人口增长和经济发展是水资源短缺和水环境恶化的主要驱动因素。水资源短缺使水资源的经济价值增加，不同区域、部门和团体用水的竞争性增强，水资源的财产属性不断增强，由于上下游对流域水权的争夺日益激烈，对区域用水权利做出界定在很多流域成为必要。水环境恶化一方面加剧了水资源的短缺，另一方面水污染带来的负外部性问题，提高了对水资源财产权界定的要求，也对国家提供的水权质量提出了要求。在新的经济社会背景下，仅仅用行政手段已不能满足调解水事纠纷、优化配置水资源、吸引水利投资和改善水环境的要求，需要更加明确各种利益集团关于水资源的财产权。

2、改革的阻力

主要来自两个方面：一方面是来自既得利益集团。首先在改革过程中政府是主导力量，但随着改革的不断深入，政府本身也成了改革的对象。从计划经济转向市场经济体制，构建公共管理型政府，包括机构的精简、权力的削弱、身份的转换等，涉及政府工作人员的权力和利益，困难和阻力很大。二是高耗水、高污染企业，其中一部分是地方的利税大户，如造纸、重化工企业等，它们游说政府为了地方利益，以解决就业、保持稳定为理由阻挠改革。三是位于河流上游的区域，具有先天的优势，改革的动力不足。另一方面来自庞大的贫困人群，主要是农民和城镇低收入者。建立水权制度，可防止农业用水被无偿挤占，但农民对用水权界定带来的长远利益还未充分理解，而对提高水价反应强烈。城镇供水水价改革，逐步实行全成本回收政策，水价提高影响低收入者和低收入家庭的生活质量。

二、改革的路径选择

l、改革的方向性选择

(1)建立以市场机制为基础配置水资源的国家水权制度。我国水行政主管部门提出：“十一五”时期，基本完成主要江河，尤其是北方缺水流域的省际水量分配，逐级明晰初始水权；确定单位产品生产或服务的用水量定额，初步建立起总量控制与定额管理相结合的用水管理制度；在水资源配置领域发挥政府职能的同时，更加注重发挥市场机制的作用。这是一个以行政手段为主、以市场机制为辅的水资源配置制度，其基本特征是自上而下的控制，区域和用水户是被动的接受，不能形成一种用水户主动节水、区域主动约束的激励机制。行政配置和市场配置是两种绝然不同的资源配置方式，不改变计划经济的基本框架而引入市场经济的个别因素，走双轨制，那么这些因素就有可能因“异体排斥”而难以存活。20世纪世界范围内的计划经济实践也证明，用行政手段配置资源效率低、交易成本高昂。中国改革开放的过程，就是市场配制资源比例不断提高的过程，也是以行政权利为依托配置资源比例不断下降的过程。水资源具有一定的自然垄断性，具有一定的外部性和公共产品性，供水资产具有专用性，水市场是有限的市场。但理论认为，只要水权界定清楚，通过水交易也能达到最优或次优。澳大利亚、美国、墨西哥、智利等国的实践证明，水权交易可以有效的提高水资源的使用效率和效益。中国应该建立以市场机制为基础配置水资源的国家水权制度，走市场化道路。

(2)水质、水量统一管理。水是环境的控制性要素，水质、水量是水资源的有机组成部分。长期以来，国家对水质和水量实行分部门管理，这是计划体制下，以专业部委管理国家模式的延续。水质、水量分部门管理，增加了管理成本，增加了管理难度，降低了管理效率。从世界范围看，水质、水量统一管理是绝大多数中等发达以上国家采用的管理模式。因此，我国水质、水量分部门应该整合为一个部门负责，统一管理。

(3)水资源实行分级管理。世界上多数中等发达以上国家，水资源实行分级管理，中央政府负责宏观调控，省(州)政府负责统一管理；流域是理想的管理单元，多数流域机构是协商机构，个别国家如法国、西班牙的流域机构具有部分行政职能。我国现实行流域和区域相结合的水资源管理体制，如何正确处理流域和区域的管理关系，实际上涉及到中央和地方的事权划分。在我国，法律没有对中央政府和地方政府各自的水管理职责范围做出明确规定，导致职能“缺位”、“错位”等问题突出。这不仅严重削弱了中央宏观调控能力，也遏制了地方作用和积极性的发挥。因此，改革首先要科学划分中央政府与地方政府的职责。对中央与地方事权划分的基本依据是水资源的外部性程度，从产权管理角度来讲，水资源实行国家所有，使用权分级管理，可以明确区域的权责，把水资源的负外部性问题逐级变为区域的内部化管理。自20世纪80年代财税体制改革开始，中国正在从中央集中统一领导的体制逐步过渡到管理职权和财政权利、决策权分级管理，中央通过向地方放权，使省以下地方政府在政治和经济体制中发挥越来越大的作用。党的十六届三中全会提出：“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要

区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”水资源管理体制改革要切实适应我国具体国情，充分认识到中央政府能力的“有限性”而非“全能性”。为提高管理效率和避免管理“越位”，要在宏观上实行分级管理，中央负责宏观调控，只管到省一级，由省对辖区内的水资源、水环境管理负全责。中央和地方地事权划分要通过法律的形式固定下来，做到权责明确，监督有效。流域机构是国家对区域进行监管的主要工具，国家水行政主管部门应下放权力给其流域派出机构，由流域机构代表国家对流域内务区域进行监管。在现行的政治体制下，实行流域内的民主决策制，显然是不可行的，可以组建一个具有协调能力的委员会，建立流域层面的民主协商机制。

(4)通过产权制度改革，实现水行政和水服务职能相分离。水利国有资产管理体制改革涉及的主要问题是准公益性水利工程管理单位(以下简称水管单位)的改革问题。2002年开始的水管体制改革，初步建立了公益性支出的合理补偿渠道，基本解决了水管单位的生存问题，但政事企不分，资产管理主体缺位的根本问题没有解决。水管单位现均为事业单位，仍按行政隶属关系管理，水管单位内部实行管、养分离，一定程度上提高了单位内部的工作效率，但管养同出一源，致使改革难以深入，人员臃肿、管理水平低下等主要问题得不到真正解决。水管单位下一步改革涉及的核心问题是能不能改企的问题。长期以来，人们认为水管单位提供部分公共产品、公共服务或部分福利产品，不能以盈利为目标，因此不能以企业的形式组织生产。实际上通过建立公益性支出补偿制度或者建立公共产品、公共服务和社会福利产品购买制度，可以构建一种非营利企业模式，这种企业完全按现代企业模式经营，但不以盈利为目的。在此基础上，借鉴澳大利亚、英国、墨西哥、智利等国水改革的成功经验，进行产权制度改革，实现水行政和水服务职能分离。

2、改革的推进方式

改革开放以来，中国水资源管理体制改革主要是以局部推进、部门推进为主。水利部、环保总局分别负责与水量、水质有关的水资源管理体制改革，由于部门所站的角度不同，代表的利益集团不同，提出的改革方案符合部门利益不一定符合国家整体利益的要求。如环保总局提出设立区域监管机构，加强跨省界河流断面水质监管等，而这些职能完全可以由水利部已设立的流域机构承担；再如水利部提出的水权制度只包括水量，如何保证用水质量等问题，由部门提出并推进的改革，因受权责所限，改革方案不完善、不彻底，涉及到自身利益的改革绕着走；在推进过程中，来自各方面的阻力很大，步履艰难。如2004年开始，由水利部等部门推进农业水价改革，目的是通过提高水价节约用水，通过水费增收减少水管单位的亏损。与此同时，中央为解决“三农”问题，采取减免农业税费、加大粮食直接补贴等措施，切实提高了农民的收入。由于水价改革没有和中央解决“三农”问题的措施统筹考虑、整体推进。农民认为，农业税都减免了，农业水价不但没减还要提高，抵触情绪很大，致使改革进展缓慢，不少地方水价改革受阻或出现倒退。水资源管理体制改革是一个系统工程，必须由国家主导，整体改革，分步推进。

三、改革的总体框架安排

通过以上对改革的路径分析，我们提出了一个改革的总体架构，其核心在于：一是把行政配置为主导的资源配置方式，转变为以市场机制为基础的资源配置方式；二是水资源实行分级管理、综合管理；三是水行政和水服务职能相分离。

1、国家水权制度的构建

(1)国家水权制度安排。①水权的初始分配。水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使，保留紧急状态下，国家调配已分配的水资源的权利。水资源的使用权与所有权相分离，水资源的使用权(以下简称水权)由国务院委托水行政主管部门管理。水权的初始分配采用行政配置方式自上而下进行，包括三个层次：一是按照国家水资源战略规划，由国务院主持，各省、市、自治区参加，把国家水权分为流域水权，实现流域之间和国际河流的宏观调控。二是按照流域水资源综合规划，由国务院主持，流域内的各省市自治区参加，把流域水权分为区域水权，完成水权的宏观初始分配。三是按照区域水资源综合规划，各省、市、自治区把区域水权逐级分配到市、县、水企业、用水户，实行注册登记制度，完成水权的微观分配。

水权初始配置的基础是国家水资源战略规划。国家水资源战略规划的编制自下而上进行。通过水资源评价，掌握水资源现状和变化趋势；在节水和保护水资源的前提下，研究分析水资源、水环境的承载能力，确定水资源可利用上限和环境的纳污总量；根据水资源可利用潜力和经济、社会、环境可持续发展的要求，制定国家、流域和区域的水资源配置方案和排污权的分配方案。

水权的初始分配要站在国家的整体利益上，统筹兼顾，合理配置。一要坚持可持续发展的原则，保证全体公民的基本用水权，保证环境的基本用水权。二要坚持平等原则，努力实现区域之间、城乡之间、人与人之间的平等。三要坚持粮食基本自给的原则，保证粮食生产的基本用水。

河流、湖泊和湿地等生态、环境作为用水户应参与水权的初始分配，本着谁管理、谁负责的原则履行公共用水权的管理责任，例如由流域机构负责管理的河流、湖泊和湿地等生态、环境的用水权由流域机构负责管理。

非消耗性用水权，包括水利发电、航运、水上旅游、养殖、捕捞等，实行用水权申请制度。

②水市场的架构。水资源的特性和供水、输水资产的专用性决定了水市场是一个有限市场。水交易可划分为：不同流域、不同行政区域之间的交易，不同流域、同一行政区域内的交易，同一流域、不同行政区域之间的交易，同一流域、同一行政区域内的交易等四种交易单元。不同流域之间的交易由国家水行政部门监管，同一流域内不同行政区域之间的交易由流域机构监管，同一流域、同一行政区域内的交易由同级水行政机构监管。国外的水交易实践证明，临时交易多，永久交易少；同一区域内的交易多，不同区域之间的交易少。水市场要根据需求，首先在水资源短缺的地区设置，大量的水交易发生在同一区域内不同的供水区之间和统一供水区内不同的用水户之间，也许在国家和流域层面设一个办公室负责水交易就足够了。要充分利用现代信息工具，使交易环节简单、易行，最大限度地降低交易成本。

中国的农业用水占总用水量的70％以上，通过水交易，提高农业的用水效率，把节省出来的水通过交易配置到更高收益的用途中。但中国人多地少，人均耕地不足2亩，个人分配的水权少，限制了个人之间的水交易范围只能在同一个交易区内，个人与其它用水户之间的交易只能通过用水户协会或是水企业(如灌区)进行。在国外水权交易中，土地为私有，水权与土地分离，激励了用水户提高用水效率，把节余的水通过交易增加收益。在中国，农村实行土地承

包制，应该限制土地基本用水权的永久交易，否则土地的价值就会降低，对后来的土地承包者不公平。

①排污权管理。用水就要排污，排污超过环境的承载力即造成污染，水污染的负外部性决定了排污管理是政府的职责。排污权包括排污标准和排污总量两项指标。排污权由国务院委托水行政主管部门管理。排污权的初始分配采用行政配置方式自上而下进行，包括二个层次：一是国家层面，以流域为单元，按照流域水资源综合规划，由国务院主持，流域内各省、市、自治区参加，把流域排污权分为区域排污权。二是区域层面，按照区域水资源综合规划，各省、市、自治区把区域排污权逐级分配到市、县，完成排污权的初始分配。用户排污须申请，经水行政主管部门核准，取得排污权后方可排污。排污权分配完毕以后，可以允许排污权进入水市场交易，从而达到资源优化配置的目的。

(2)构建和完善政府监管体系。①要建立水权监管制度，由各级政府对下一级政府所辖区域内的水权制度执行情况进行监管，如国家以流域为单元，通过跨省界河流断面的水质、水量检测，区域内的地下水位、水质和水环境抽检，对区域水权制度执行情况进行监管。②要制定水权交易管理办法，监督水交易过程，限制环境用水参与交易，限制农业的基本用水参与永久交易，核准不同用途之间的水交易，保证水市场的正常运行。

2、水利国有资产产权制度的构建

按照水行政和水服务职能相分离的要求，充分借鉴国有资产管理体制改革的成功经验，考虑公益性工程和准公益性工程的特殊性，构建一个国家所有、分级管理、授权经营、补偿合理的水利国有资产管理制度框架。

(1)水利国有资产产权制度安排。准公益性水利国有资产如灌溉供水工程等，以提供公共产品或公共服务为主，也提供一定的私人产品。由各级政府特没的国资委代表国家履行出资人的职责，授权或组建非营利性水利国有资产管理公司，管理现在由各级政府管理的准公益性水利国有资产，县(市)级政府管理的准公益性水利国有资产交由地(市)级国资委管理。

经营性水利国有资产如自来水公司等，以提供私人产品为主，也提供一定的公共产品或公共服务。由各级政府特设的国资委代表国家履行出资人的职责，授权或组建水利国有资产经营管理公司，管理运营现在由各级政府管理的经营性水利国有资产。

公益性水利国有资产如防洪堤坝等，主要是提供公共产品和公共服务。实行国家所有，委托各级水行政部门分级管理。由政府明确授权或委托水行政主管部门，统一履行水工程运行管理与水利国有资产监管职责。

(2)水企业改革。水管单位现在的性质均为事业单位。水管单位的改革，首先是理顺产权关系，实现政事分开；进而是改制为非营利性企业，建立企业法人治理结构，实行现代企业制度。非营利性企业改革的关键在于建立“补偿合理”的公益性支出补偿机制和非营利条件下的激励和约束机制。

经营性水利国有资产的经营主体现在的性质一般是企业。该类企业的改革，首先是理顺企业的产权关系，实现政企分开；进而是建立现代企业制度，具备条件的可以进行股份制或私有化改造。

公益性水利国有资产管理单位实行管、养分离。水工程的日常运行、维护和管理职能，通过招标选择够标准、有信誉、能抗风险的大型企业承担。

(3)构建和完善政府监管体系。水行政和水服务职能分离以后，①要制定《水利国有资产监督管理办法》，加强水利国有资产的监督和管理。②由于水企业具有自然垄断性，政府应加强对水服务行业的社会管制和经济管制，保证水企业提供的产品和服务符合国家的有关标准和要求。③通过契约关系，政府支付公益性支出的合理费用，购买水企业提供的公共产品或公共服务。

3、水价改革

(1)水定价政策改革。谁用水、谁付费，谁污染、谁付费是水定价政策改革的基本原则。工业用水、城镇生活用水、行政事业用水等实行全成本回收，经营服务用水、特种用水实行高水价政策。农业用水实行补贴制度，具体可以通过成本补贴或价格补贴两种方式进行。符合国家规定的排污收取排污费，超过国家规定的排污收取污水处理费，超过污水处理能力的污水禁止排放，排污费和污水处理费均按排污总量计收。

(2)水定价机制改革。由于成本信息不对称，现行由企业定价，物价部门核准的方式，难以对供水企业的成本进行必要的约束和激励。要改变现行的水定价模式，在水行政部门内设专门水定价机构，根据谁监管、谁负责的原则，负责供、排水企业的供水价格和排污费的确定。建立供、排水企业成本审计制度，对企业的成本进行长期的监管；建立区域供、排水成本核算体系，做好供、排水企业的平均成本的测算工作；在确定水价的过程中，由企业提出调整水价的要求和依据，水定价机构组织经济、社会、水利、企业管理等有关方面的专家和用水户代表共同参加，对企业的经营和管理进行科学的论证，并和区域内或行业内的先进企业进行比较，提出水价调整的报告，由物价部门核准后实施。

水权交易价格主要由市场决定。非消耗性用水权具有稀缺性和自然垄断性，同样也是经济资源，要合理确定各类非消耗性用水权的价格。

4、水工程投融资体制改革

(1)明确投资渠道。公益性工程要完善以公共财政为主渠道的投资体制；准公益性水工程要建立财政投入和社会融资相结合的投融资体制；经营性水工程要建立以政府引导、市场融资为主渠道的融资体制。

(2)建立稳定的投资来源。通过全面征收水资源费、排污费，采取中央和地方分成的办法，建立水工程建设基金。各级政府要保障政府预算内水工程投资，建立各级财政预算内水工程公益性支出合理补偿机制。

(3)改革投资管理制度。完善政府在投资项目上的审批程序，合理划分审批权限，有财政投入的水工程，落实公益性支出合理补偿机制后，根据谁投资、谁批准的原则进行审批。经营性水工程投资项目实行核准制。所有水工程必须符合水资源综合规划的要求，在批准立项前，省级以下、省级和流域级的水工程必须经省、流域机构和国家水行政主管部门分别审核。

5、水工程建设管理体制改革

大中型公益性工程实行项目法人招标、“代建制”。准公益性工程根据管理权限，由非经营性水利国有资产管理公司组建项目法人。实行建设监理制，施工单位与监理单位不能同源。水行政部门对招标活动和质量管理实施行政监督管理。

6、政府职能的转变与机构改革

(1)政府职能要实现重大转变。一是重新划分中央和地方的事权，实行分级管理。中央负责一般水政策的制订以及跨界(省界、国界)水事纠纷的处理，依靠法律和司法监督各省对国家水法律、水政策的执行。由省对辖区内的水资源、水环境管理负全责，主要职能是水法律、水政策的实施，同时也包括部分水法规的制订。二是把行政配置为主导的资源配置方

式，转变为以市场机制为基础的资源配置方式。三是把水质、水量分部门管理变为统一管理。四是水行政与水服务职能相分离，再对水服务行业企业化或私有化改造。五是要建立涉及经济社会发展全局的重大水事决策的协商和协调机制，推进行政管理决策科学化、民主化。六是把流域机构由执行机构变为权力机构，代表国家对流域水资源进行宏观管理。

(2)改革政府的机构设置。一是整合国务院有关部委的职能，成立环境资源部，下设国家水管理局对国家水资源和水环境进行宏观管理；流域管理局是其派出机构，也是流域宏观管理的责任主体。二是在省、地(市)、县整合有关部门的职能，成立环境资源厅、局，对水资源、水环境实行统一管理。三是在各级法院内，根据需求设置水法庭，提供以法律解决水事纠纷的途径。四是在各级水行政主管部门内设水定价机构，对其监管的水企业进行定价和成本的监管工作。

7、用户参与管理

水资源管理事关经济、社会和环境的可持续发展，事关公众的生存和发展权。公众作为用水户享有知情权、参与权。在过去的十几年中，中国已成立了7000多个用水者协会，参与灌区管理。国外在水资源综合管理中，用户广泛参与决策和管理。实践证明，用水户参与管理发挥了不可替代的作用。用水产参与管理分三个层次。一是用户参与决策，在涉水事务的决策过程中，分不同层次有用水户代表参与决策，通过公示或举行听证会等方式，让公众参与决策，提高决策的科学化、民主化水平。二是用户参与管理，在政府的指导下，由用水户组成协会管理小型灌区或大型灌区的某一部分，可以加强用水量的相互监督，有效地降低供水成本。用户参与水企业的监管，提高管理的民主程度，增加管理的透明度和公众的信任度。三是用户参与监督，建立水质、水量、水环境信息完全公开制度，便于用户参与监督。建立用水户监督的沟通、处理、反馈机制。通过监督，提高政府的依法行政能力，提高水企业的服务水平，提高打击违法、违规案件的效率。

8、构建和完善水法律、水政策

水法律、水政策是水资源管理的基本制度，根据国家水资源管理体制改革的总体框架安排，修改、补充和完善现有的水法规、水政策，构建社会主义市场经济环境下，以市场机制为基础配置水资源、管理水资源的国家水法律和水法规体系，为水资源管理体制度改革提供制度保障。

通过以上改革形成一个国家宏观调控、区域统一管理、资源市场配置、用户参与管理的国家水资源管理体制的总体架构。

四、改革的进程展望

未来的改革路径会怎样选择?要明确的预知是困难的，但我们可以根据国家经济体制和行政管理体制改革的大趋势、国际水改革的发展方向，对我国水改革的未来做一个基本预测。

第一，国家主导整体式改革，分步推进。在国家邮政、医疗、交通运输等行政管理体制改革基本完成以后，涉及环境资源的管理体制改革必将提上议程，由国家主导，整体式改革，分步推进。为保证改革的顺利进行，第一步可设立一个高层协调机构，成立国家环境资源管理委员会，其成员由来自发展改革委、水利、环保、林业和其他与环境管理相关的部门代表组成，总理为该委员会主任，负责协调各部门有效工作并制定国家水资源战略规划和水改革政策，推进国家水资源管理体制改革。第二步整合水利部、环保局、国家林业局，成立环境资源部，实现国家水资源、水环境的综合管理。在此基础上，进一步整合环境资源部、国土资源部、农业部、建设部等管理职能，环境资源部变为综合管理部门，实现国家水、土、环境的综合管理，农田水利、水文、建设等专业职能交由专业部委管理。

第二，水行政和水服务职能相分离。可以分步走，第一步先理顺产权关系，由水行政部门作为出资人管理水管单位，事业单位改制为企业；第二步实现政企分开，企业交由国资委管理。

第三，首先建立以行政手段为主配置水资源的国家水权制度，实现总量控制、定额管理。通过逐步提高城镇生活用水和工业用水的价格，在一定程度上可以提高用水效率。由于管理成本高，难以激励农民主动节水并通过水交易提高收益等原因，驱使政府在黄、淮、海和辽河等严重缺水地区率先建立以市场机制为基础配置水资源的流域水权制度，通过水交易提高用水效率和农民的收益。最后，在全国建立以市场机制为基础配置水资源的国家水权制度。

第四，进一步划分中央和地方的事权。随着国家水权制度的建立，中央和地方的事权需进一步划分、明晰，省级政府将变为水资源、水环境统一管理的责任主体。国家部委的权力将进一步削弱，流域机构将逐渐变为权力部门，代表国家负责流域内各区域水资源、水环境的监管。建立流域管理委员会，其主要作用是协调，决策能力有限。

第五，建立和完善用水户参与水决策、监督、管理的制度和机制。用水户组织可以发展成为大中型灌区的管理、运行责任主体。(作者为水利部海河水利委员会巡视员)