试论我国农村合作金融制度的异化
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随着合作金融事业的发展,合作金融机构已发生了明显的变化,包括规模扩大、商业化经营、体系更加完善。考察和研究合作金融制度异化规律,对建设和发展我国合作金融事业,特别是农村合作金融制度的建设与完善,具有重要的理论和现实意义。
一、国际农村合作金融制度异化趋势的经验总结
合作金融组织最早出现于19世纪的欧洲,第二次世界大战后,在全世界范围内得到了快速发展并日趋普及,20世纪70年代成立了“信用合作社世界理事会”(World Council of Credit Unions,INC),该机构现有86个会员国和地区。随着社会经济环境的变化及金融业的高速发展,合作金融组织无论在组织形式还是在内涵上都发生了巨大的变化,尤其是西方发达国家变化更大,具体表现为:
1.金融经营目标的变化。合作金融组织的最初形式是信用合作社。当时信用合作社的参加者大多是小生产者、小经营者和农民,他们为了抵御大资本的剥削,维护自身的利益,自发组织起来,在融资领域实行资金互助合作,其宗旨和经营目标是:不追求利润,以为社员提供服务和帮助、促进农村经济发展。但随着经济环境的变化,特别是在市场经济条件下,各种经营活动都要追求利润,讲究自身效益。因此,绝大多数合作金融组织实际上都以追求利润为经营目标。
2.资金来源的变化。最早的合作社主要以股本金和存款为资金来源,现在西方国家多数合作金融组织,在资金来源上已经是多渠道,除上述来源外,还有向中央银行借款和发行债券,并且有些国家发行债券所筹措资金占合作金融机构资金来源的比例相当大。同时,存款的种类也多样化。
3.资金运用及其业务经营的变化。在贷款对象上,由社员发展到以社员为主;在贷款数额上由小额贷款发展到小额和大额贷款都发放;在贷款用途上,不再局限于生产,尤其是农业生产,也提供消费性和流通性贷款;在贷款方式上,不再只是靠社员的个人信用担保,而注重票据贴现、财产抵押、经济担保等形式;在贷款利率上,不再强调低利原则。
4.经营管理方式的变化。现代合作金融组织已逐步建立起完善的内部管理制度和自上而下的管理体系,不再强调“民主管理”、“一人一票”,注重所有者、经营者与投资者三者利益相统一的管理原则。
纵观世界各国农村合作金融组织制度变迁,其总趋势是:由非营利合作转向营利合作,由劳动联合转向资金联合,由以“为社员服务为宗旨”的信用合作组织转向商业性金融组织。但是,无论在发展中国家还是在发达国家的金融市场,商业金融和合作金融并存是各国农村金融市场发展的共同特性。或者说,商业性金融不会取代合作金融。
二、我国农村合作金融制度异化的特点
1.我国农村合作金融组织制度异化具有明显的行政化特征。我国农村金融体制改革长期受其他体制改革“惯性”的作用,使农村金融体制长期成为政府或其他经济体制的附属物。例如,信用社从最初的合作组织到的一个部门,再到国有农业银行的基层机构,再与农业银行“脱钩”恢复合作性质,但要受中央银行的监管,即使这样均采用的是政府主导、强制性变迁的方式,具有明显的行政色彩,这种方式降低了制度变迁的时滞及摩擦成本,但同时其效率也随之降低。
2.我国农村合作金融体制和制度的变迁具有强烈的形式主义。我国农村合作金融体制和制度的变迁均是法人地位和权利的易位,而非组织结构形式的变动以及金融产权主体的让渡。也就是说,都是形式上的变化,而非经营管理模式以及金融效率提高等实质上的变革。
3.农村合作金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖。1979年以来我国农村经济制度的两次具有历史意义的变革都采取了自下而上的诱发性变迁方式,第一次变革:家庭联产承包责任制的实行和推广,第二次变革:乡镇企业和农村个体私营企业的兴起。这两次变革使农村经济主体的产权关系进一步明晰,而农村合作金融制度的变迁则使农村合作金融组织的产权关系更加模糊不清。这两者制度变迁路径的相悖带来的直接后果是民间非规范化借贷的产生和发展。
4.农村合作金融制度变迁过程的渐进性。我国农村合作金融制度改革之所以选择渐进性制度变迁的路径,原因在于渐进性制度变迁可以把制度创新所带来的矛盾和利益冲突在时间、空间上分散开来,为社会化解和消化制度创新风险和成本提供一个缓冲区。认识上的渐进性决定了改革实践的渐进性,改革策略很大程度上依赖于当时的知识和信息。因此,农村合作金融制度改革的目标往往是随着客观情况的变化而不断地修改和调整。
三、我国农村合作金融制度异化的动因
1.政策性设计的缺陷。长期以来由于我国农村金融管理体制改革目标不明确,使农村金融的功能定位和产权制度处于模糊尴尬位置。例如农村信用合作社的改革,在管理体制的选择上始终未摆脱“官办色彩”,1958年实现化后,农村信用社与农业银行在农村的分支机构合并,下放由管理,1979-1996年由农业银行代管,1996-2003年由中国人民银行托管,始终走的是“官办”道路,实际成为国家金融机构的附属物。同时信用合作社也失去了自主性、民主性和灵活性;在产权制度建设上,产权代表主体不明确,产权结构不清晰。农村信用社每次改革,由于过度强调金融体系的连续性和稳定性,其组织内部人员的思维模式天然地排斥改革,依然保留计划经济的特色,失去其做强做大的内在动力;在经营管理模式上,实行的是政策性金融和商业性金融而非合作性金融,与建立信用合作社的目的相违背,因此其功能丧失成为必然。
2.制度变迁的政府强制推动。纵观我国农村金融体制和制度的变迁,每次均是自上而下的政府强制,而非自下而上的诱发,更不是农村经济主体自主行为,其主要原因:一是从原有的金融体制来看,传统的金融管理体制具有高度的集权性和农村合作金融组织对政府高度的依赖性。其具体表现为3方面:(1)我国农村金融体制改革长期受计划经济模式影响,农村金融组织成为政府的附属物,导致农村金融主体长期缺位;(2)我国金融体制实行的是
条块分割,使单纯服务农村经济的金融主体无法独立出来;(3)我国农村的自然条件和制度环境对农村金融的发展形成的制约,例如农民的素质、农村的经济体制和农村的商业化水平等。二是农村合作金融组织制度的变迁要符合国家的效用函数。因为农村金融市场的稳定、金融体制性租金是政府宏观调控的目标。
3.农村经济发展需求的推动作用。我国农村经济发展对资金的需求与金融市场的供给存在着巨大差距。从1996年起,我国农村的金融缺口还出现了逐年扩大的趋势,导致民间金融活动异常活跃。
四、对我国农村合作金融制度异化的再认识
通过对国际合作金融制度异化趋势和我国合作金融制度异化特点及其动因的论述和分析,我们有必要用科学发展观对我国农村合作金融组织的地位与职能、性质与衡量标准、合作制与商业化关系、目前农村信用社改革等进行再认识。
1.对我国农村合作金融的地位和职能定位的再认识。要充分认识农村合作金融的地位和职能,就必须回答我国是否存在农村合作金融基础、我国是否存在农村合作金融需求,回答当然是肯定的。因为:(1)农村合作金融产权制度能够适应现阶段农村经济发展的需求。目前,农村合作金融组织可提供互助互利、灵活多样的融资形式,可实行优惠利率贷款,可采取多种分配形式。(2)农村合作金融产权制度可满足农村弱势群体融资需求。在我国东部地区金融需求以非农业为主,应依靠具有规模经营优势的商业银行满足,而中西部地区金融需求以农业生产和生活需求为主,那么,就应该建立以合作金融机构为主体的金融体系。(3)从金融机构的功能角度看,我国农村金融体制改革一直是向着使农村正规金融机构商业化方向推进的,其结果是对农业和农村经济发展的支持作用明显趋于减弱,这显然不科学、不平衡,不符合我国国情。(4)合作金融组织不仅能够保障资金供给,还能对社员实行利润返还,提高农民收入。因此,在农村特别是经济欠发达地区应大力加强合作金融组织建设。
2.对我国农村合作金融组织的性质和衡量标准的再认识。长期以来,尽管合作制提法不尽相同,但在理论上一直把合作制原则、民主化管理作为判断农村信用社是否属于合作制的标准。但是现实中都不尽然。在我国欠发达地区发展合作制农村信用社的目的是为了实现经济上弱者之间的互助融资,而不是为实现民主管理,看起来是理想与现实之间发生了矛盾,实质上混淆了目标和手段之间的关系。因此,目前理论界出现的把民主管理作为衡量农村信用社是否合作制度的主要标准是值得商榷的。民主管理的根本目的不是民主管理本身,而是为保障社员利益、实现互助融资。承认互助融资是合作制农村信用社的衡量标准并不否认合作制原则,坚持合作制原则是实现互助融资目的的手段。
3.对我国农村合作金融组织合作制与商业化关系的再认识。就合作制和商业化本身来看,两者隶属于不同范畴的事物,合作制是以劳动联合为基础的生产要素的联合,是一种组织形式,而商业化则是经营行为的市场化,是一种经营原则和经营机制,两者在理论上并不矛盾。合作制的非营利性,我们应该看作是合作金融组织对社员的业务不以利润最大化为目标,要通过对社员让利和服务实现互助目标,但是这并不排除该组织对外的商业化行为。从时间概念上看,合作金融组织初期可实现组织内部社员利益最大化,中期可实行让利与赢利双重目标,最后可转变为商业化行为。因此,农村合作金融组织要持续发展壮大,就必须适应市场经济的要求和满足广大弱势农民的需求,使合作制与商业化有机结合。
4.对目前农村信用社改革的再认识。回顾20来年农村金融体制改革,最大问题在于没有根椐农村金融的现实需求,没有真正体现为农民服务,没有通盘考虑农村金融体系的构建问题,因此,改革应与整个农村金融体系的重构相配套,应从服务“三农”的目标出发来探讨农村信用社改革的方向。(1)在欠发达地区农村信用社应继续坚持合作的性质和为社员服务的方向。(2)正视农业产业的弱质性和市场竞争的双重风险,农村信用社为国家承担着服务“三农”的重任,国家应给予一定的政策优惠。(3)在向农村信用社提供更多优惠政策的同时,也应注意避免其他道德风险隐患的出现,加强其业务指导和风险监管。