中西部欠发达地区就近城镇化研究

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摘要：引导中西部地区农业转移人口就近城镇化，是中央促进区域协调、城乡协调、经济与社会协调、大中小城市和小城镇协调发展的重大战略举措。应准确把握中西部欠发达地区经济社会发展的阶段性特征，科学确定就近城镇化的方向、节点和推进节奏，实施重点突破战略，集中优势资源用于重要的空间节点，把县城打造成为县域城镇化的核心载体;选择一批区位条件和发展基础较好的县城，将其发展成为新兴中等城市;把强化产业支撑作为就近城镇化的重中之重，把各类产业园区打造成为县域农村人口就近转移就业的主要载体和平台。

关键词：中西部地区;就近城镇化;对策建议

中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）11-0063-04

引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，是中央促进区域协调、城乡协调、经济与社会协调发展的重大战略举措。①就近城镇化，产业支撑是关键。近年来，中部大省河南坚持把发展产业集聚区作为推进就近城镇化的突破口，全力打造县域经济的主引擎、招商引资的主平台、农民转移就业的主阵地。以产业集聚区为城镇化的核心载体，完善城市功能，优化发展环境，积极承接东部产业转移，为农村劳动力就近转移就业创造条件，走出了一条传统农区“以区（产业集聚区）聚产、聚产兴城”的“聚变”之路。

一、中西部地区就近城镇化的内涵及重大意义

1.中西部地区就近城镇化的内涵

新型城镇化是以人为核心的城镇化。总理在《2014年政府工作报告》中明确了以人为核心的城镇化的三大重点，即1亿农民工的市民化、1亿人口的城中村和棚户区改造、中西部地区1亿人口的就近城镇化。

中央提出中西部地区就近城镇化的初衷是：其一，以城镇化促进中西部地区加快发展，涵养中西部地区的发展资源，缩小中西部地区与东部地区的发展差距，实现区域协调发展;其二，涵养中小城市、小城镇的发展资源，缓解大城市资源环境压力，促进大中小城市和小城镇协调发展，进而带动城乡一体化发展。由此可见，中西部地区就近城镇化包括两层内涵：一是相对于异地迁徙到东部沿海地区而言，中西部地区就近城镇化是指农业转移人口在中西部地区范围内实现城镇化;二是相对于到距离较远的大城市而言，就近城镇化是指农业转移人口在其所属的中小城市管辖范围内（县域）实现城镇化。

2.中西部地区就近城镇化的重大意义

中西部地区就近城镇化有利于促进“五个协调”，即区域协调、城乡协调、经济与社会协调、发展与环境协调、大中小城市和小城镇协调，对于经济社会发展具有重要的战略意义。

一是有利于促进区域协调。中西部地区就近城

镇化，将改变延续多年的中西部地区农民工到东部地区异地就业的单一城镇化模式，有利于涵养中西部地区的发展资源，促使中西部地区充分利用自身的人口红利，增强自我发展的内生动力和可持续发展能力，逐步缩小与东部地区的差距，缓解与矫正区域发展的过度失衡。二是有利于促进城乡协调。中西部地区就近城镇化的重要空间节点是县城。在县域范围内实现就近城镇化，培育县域经济增长极和农民就近就业、就近转移的载体平台，有利于增强县域城市对乡村的直接带动力，形成以城带乡、以工促农、城乡工农协调发展的新格局。三是有利于促进经济与社会的协调。推进中西部地区就近城镇化，可以在很大程度上避免农村留守人员问题、夫妻分居问题、农村的空心化问题、半城镇化问题等诸多异地城镇化带来的社会问题。四是有利于实现发展与环境协调。人口膨胀、交通拥堵、空气污染等“大城市病”愈演愈烈，严重威胁群众的身体健康和城市的可持续发展。推进就近城镇化，有望为大城市实现有机疏解、促进城市发展与生态环境的协调提供现实途径。五是有利于大中小城市协调。推进中西部地区就近城镇化，有利于优化城镇体系，减少大城市的资源环境压力，涵养中小城市的发展资源，从而促进大中小城市和小城镇协调发展。

二、民权县推进就近城镇化的主要做法及成效

位于河南省东部、黄河故道南岸的民权县，历史上曾因工业落后、财政困难，两次被定为国家级贫困县。作为传统农业县，民权在推进新型城镇化过程中面临着诸多困难和制约因素。其中，工业发展水平低是最大障碍。为此，民权县坚持把发展产业集聚区作为推进就近城镇化的突破口，以产业的集聚发展加快新型工业化进程，为农村劳动力就近转移就业提供载体平台，走出了一条传统农区产城融合发展的就近城镇化之路。

1.坚持工业强县，强化就近城镇化的产业支撑

工业化是加快县域经济发展的主导力量，是欠发达地区推进就近城镇化的根本基础。民权县把加快新型工业化进程作为推进就近城镇化的重要抓手，全力办好产业集聚区。目前民权县产业集聚区已经形成了以制冷为主的机械制造区、以葡萄酒为主的食品加工区等若干主导产业区。其中制冷装备制造业为民权县产业集聚区主导产业。近年来，民权县制冷异军突起，成长为中国制冷行业龙头。拥有制冷整机装备企业30余家、配件生产企业40余家，年产冰箱138.2万台、冷柜253.2万台、冷藏保温车5669辆。冷藏保温车国内市场占有率高达40%，连续五年位居同行业之首。民权县申报的《中国冷谷发展规划》已通过国家发改委、工信部、住建部等部委专家评审;“国家火炬民权制冷设备特色产业基地”获科技部批复;国家质检总局在民权县设立了“国家制冷机电产品质量监督检验中心”;中科院在民权县设立了制冷专业院士工作站;中国制冷空调工业协会以民权制冷业为基础制定制冷行业国家标准，以“民权产业工人培训基地”为依托，为全国培养制冷人才。

产业集聚区的“聚变效应”带动了民权工业跨越式发展，为新型城镇化提供了强大支撑。2013年，民权县工业利润和财政收入增幅均高居商丘市几个县（市）第一位。与2005年相比，民权县财政收入增长了近10倍，为建设城市基础设施、完善综合服务功能、提升综合承载能力、推动县域农业转移人口就近城镇化奠定了坚实基础。

2.全面提升规划建设管理水平，增强城市综合承载能力

一是立足长远，高起点规划。民权县充分发挥规划的引领作用，编制了《民权县城市总体规划（2013―2030年）》和《民权县特色商业街区规划》等多个专项规划，确定了“一城四区”城镇化战略布局。二是加快城市基础设施建设。2013年，民权县完成了城区主要道路和桥梁的拓宽改造任务，实施了老城区改造和拆迁安置，对城区道路和街景进行了高标准的绿化亮化，完成了污水处理厂扩建工程。三是完善提升城市综合服务功能。建成投用了产业工人培训基地、制冷家电孵化器、产业工人集中居住区和生活垃圾生物化处理中心，增强了承载能力。四是重视城市文化建设。建设了庄子文化馆、人民艺术中心、梦蝶会展中心等一批高品位的公共文化服务设施，以及体现民权红酒文化底蕴、具有欧洲韵味的葡萄酒风情街、老年活动中心、妇女儿童活动中心等，提升了城市的空间品质、文化内涵和宜居水平。实施了“一村一水一林一寺一哲人”②文化产业系统工程建设。近几年来，民权县先后荣获了中国庄子文化之乡、全国文化（美术）产业示范县等荣誉，入围“中国最具投资潜力特色示范县200强”。

3.坚持以产兴城、以城促产，促进产城融合、一体发展

一是在规划环节坚持产城融合。在规划编制中，坚持城市发展、土地利用、集聚区发展“三规合一”。做到准确定位，明确主导产业，打造产业链;重视优化选址，把产业集聚区布局和发挥城市现有基础设施功能结合起来，在节约投资的同时，迅速形成县城和产业集聚区的相互支撑;统筹考虑生产和生活设施，建立健全公共服务管理体系。二是在基础设施建设中贯彻产城融合。在交通方面，实现新区、老区和产业集聚区的无缝对接，使老城区、新城区、产业集聚区成为互联互通的有机整体。在行政及公共服务设施方面，同步建设了产业集聚区行政服务中心、生活服务中心等一批服务设施，完善了综合服务功能。三是为规划落实提供强有力的组织保障。成立了以主要领导牵头，发改委、财政局、住建局、国土资源局、环保局等职能部门参加的组织机构，实行联席会议制度，确保建设中“产、城”统筹发展，使产城协同的规划落在实处。

4.全方位优化经济发展环境

民权县坚持把优化经济发展环境作为生命线，着力打造低成本、高效率、无干扰的营商环境。实施“五个一”和“两不接触”制度，为企业提供全方位保姆式服务，荣获全国中小企业发展环境百佳县。“五个一”是指，在项目引进、建设、生产运营等环节实行“一个项目、一名县领导、一套人马、一包到底、一站式服务”。“两不接触”是指对重大项目实行联审联批制度，外来企业不与职能部门接触、不与当地群众接触。高效廉洁的优质服务，解除了企业的后顾之忧，提高了招商引资的成功率和项目落地效率。城市的发展，环境的改善，提高了民权的承载力和吸引力，留住了本地的发展资源，吸引了外来的发展要素。长期在外务工的原冰熊集团管理团队、工程技术人员和熟练工人回流归巢，奠定了民权产业振兴的人才基础，国内一流企业纷纷投资民权，形成了链条完整的强大产业集群。

三、推进中西部地区就近城镇化健康

可持续发展的思考与建议1.进一步做强做优产业园区，夯实就近城镇化的产业支撑

工业化是城镇化的基础和动力。民权的经验表明，欠发达农区在推进就近城镇化过程中，必须坚定不移地坚持以工业为主导的发展战略，拉长工业“短板”，夯实城镇化的产业和就业基础。为此，必须继续把产业园区作为带动全局的战略举措，推动“项目集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建”，把产业园区打造成为县域农村人口就近就业、就近市民化的载体平台。加快推动各类工业园区和商业区建设，实施产业规模倍增计划，以产业集聚促进人口集中。大力开展招商引资，积极承接产业转移。发挥后发优势，营造政策“洼地”，以最优的环境和最好的服务吸引投资者。根据资源禀赋、区位交通优势和发展基础，科学确定主导产业，着力培育产业集群。利用传统农区的资源优势，大力发展食品加工业，带动农业产业化发展。

在发展工业的同时，重视发展就业容量大、资源消耗低、环境影响小、对提升城市功能品位具有重要作用的第三产业。要因地制宜，扬长避短，突出特色，根据资源禀赋和区位特点确定发展重点。一是具有区位交通优势的地方要大力发展商贸物流会展业。二是依托丰富的历史文化资源，大力发展文化旅游。依托各具特色的生态资源，大力发展生态旅游。三是发挥传统农区资源优势，积极发展休闲农业，在提高农业附加值、增加农民收入的同时，扩展城市休闲空间。

2.突出重点、集中资源，把县城打造成为就近城镇化的核心载体

从实际出发，遵循区域经济发展客观规律，准确把握县域经济的阶段性特征，科学确定就近城镇化的方向、节点和推进节奏。现阶段，欠发达地区县域城镇化的重点应是优先发展县城。原因如下：一是欠发达地区经济基础薄弱，用于城镇化的财力有限，城镇化不可能在县城、乡镇和中心村全面铺开齐头并进。必须实行重点突破战略，集中优势资源用于重要的空间节点。二是就县域范围而言，中西部欠发达地区发展基础最好、承接产业转移条件最好、投入产出比最优的空间节点是县城。与县城相比，乡镇或中心村经济条件和基础设施差距很大，除少数毗邻县城和产业园区的乡镇和中心村之外，县域内的多数乡镇或中心村不具备承接产业转移、建设城市的基础。三是与沿海发达地区相比，中西部欠发达地区的县域经济目前还处于培育增长极的极化阶段。在此阶段，集聚效应发挥主要作用，各类生产要素聚集节点不可能均匀分布于乡镇和中心村。此外，与大城市的高房价、高生活成本相比，农民进入县城的门槛明显较低，同时由于地域和习俗相近，人脉关系熟络，县城是农村人口转移的首选之地。

基于以上因素，现阶段中西部欠发达地区推进就近城镇化应把县城作为优先发展的重要空间节点。集中资源，把县城打造成为县域经济增长极，构建县域就近城镇化的主平台、主载体，避免资源投入上的“撒胡椒面”。要以前瞻性战略眼光，制定城市中长期发展战略，扩大城市规模，提高建设标准，完善提升城市综合服务功能，增强县城接纳产业和人口的综合承载力。

3.以县城和各类产业园区为基础，建设一批中等城市

我国城市发育水平总体偏低，城市数量总体偏少，已经成为严重制约经济社会发展的瓶颈。据国家发改委统计，自1997年以来，我国城镇化率提高了20个百分点，但城市数量却不增反降，由666个下降到657个。这与城镇化的一般规律相悖，也和国外城镇化快速发展阶段城市数量同步增长的共性特征形成强烈反差。这一问题在中西部地区尤为突出。《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》强调，城市发育水平不足，是制约中西部地区经济社会发展的突出矛盾。必须充分挖掘中西部地区城镇化潜力，加快城镇化进程。为此，中西部地区要抓住机遇，积极创造条件，以县城和产业园区为基础，增大县城体量，建设一批人口规模在25万人以上的新兴中等城市，使其成为中西部地区推进就近城镇化的重要节点。同时，中西部地区的许多县城也具有建设中等城市的客观必要性和现实可行性。以河南省民权县所在区域为例，从空间布局看，西至开封、东至商丘、北至菏泽、南至周口的广阔平原地带，人口密度大，县城规模偏小，承载力低下。这种城市布局上的不合理，长期制约着区域经济发展和城镇化进程。选择一批区位条件、发展基础较好的县城，将其培育壮大成为新兴中等城市，应当成为中西部地区就近城镇化的重要选项。

4.加强人文城市建设，提升文化品位，铸造城市特色

文化内涵决定着城市的品位和吸引力。在经济文化化和文化经济化的大背景下，文化既是软实力，也是硬实力。一要重视历史文化传承。做好历史文化资源的载体建设和景观化、产品化开发。把以传统文化为核心的人文景观打造成为城市的文化地标。二要积极发展教育事业。着力发展优质中学，集中优势资源，办好若干所高中和初中，满足县域人口对优质教育的需求，以优质教育吸引农民进城。三要把人文城市建设与特色商业街区建设结合起来，在特色商业街区建设中融入文化元素，充实文化内涵，提高文化品位。

5.推进绿色城市建设，全面提升人居环境

打造优良的人居环境是吸纳聚集各类要素、推进就近城镇化的重要基础。一是以城市公园建设为抓手，打造高品质的城市公共空间。公园具有美化城市景观、降低热岛效应、改善空气质量、为居民提供娱乐休闲空间等多种功能。高品质的公园是城市文明和繁荣的标志，对提升城市品位具有立竿见影的效果。要规划建设一批集生态功能、文化功能、景观功能和休闲娱乐功能于一体的城市公园，打造生态宜居城市。二是加强环境保护与污染治理。加强水污染防治，切实改善水环境质量。加强城市饮用水源地的保护，确保居民饮用水安全。严格环境执法，打击各种违法排污行为。治理城市建筑扬尘。加强对固体废物的监督管理，使固体废物最大限度实现资源化、减量化、无害化，打造“天蓝、地绿、水净、景美”的美丽城市。

注释

①：《2014年政府工作报告》。②“一村”是指中国画虎第一村王公庄;“一水”是指龙泽湖和秋水湖两个超万亩天然湖泊;“一林”是指全国四大人工防护林带之一，蓄林面积近80平方公里，内有180多种陆生动物、100多种植物的申甘林带;“一寺”是指中州四大名寺之一的白云禅寺;“一哲人”是指古代文哲大师庄子。

参考文献

[1]国家新型城镇化规划（2014―2020年）[N].人民日报，2014-03-17.

[2]龚金星，等.中原“聚”变：河南从农业大省向工业强省嬗变[N].人民日报，2014-11-17.

[3]刘先琴，严燕.文化引擎驱动民权经济[N].光明日报，2011-01-08.

[4]张占耕.中国城镇化化的动力、本质和对策[J].区域经济评论，2014，（1）.

责任编辑：晓立澍文中州学刊2014年第11期农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范2014年11月中 州 学 刊Nov.，2014

第11期（总第215期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11