以土地换社保
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农业基础薄弱，农民收入偏低，农村经济落后，是困扰四川经济社会发展的突出矛盾之一。20__年四川农民人均纯收入仅2803元，比全国平均水平3255元低452元。究其原因，关键是工业化和城市化进程滞后，20__年四川人口的城镇化率为33，比全国平均水平43低整整10个百分点，非农就业比重为48.5，也比全国平均水平55.3低6.8个百分点，农村富余劳动力仍然高达1300万人左右。
加快农村富余劳动力的转移，通过减少农民来保护农民，不但有利于提高农业劳动生产率，促进农村生态环境保护，而且有利于加大对农民人均的转移支付，从根本上巩固农业基础和加快新农村建设。
鼓励农村富余劳动力及其家庭向城市转移，符合“人往高处走”社会规律，受到广大农民群众的衷心拥护。上世纪九十年代以后，大量农村居民自觉涌入城市的事实，就是有力的证明。但农民进入城市的道路却充满坎坷，如何使进城农民彻底转变为市民，是当前必须认真解决的一个重大战略问题。
一、进城农民面临的社保困惑
阻碍进城农民转变为市民的表面原因是户籍制度，实质问题却是现有的城市社保体系无力为进城农民提供市民待遇。由于未被纳入城市的社会保障体系，多种经济社会难题一直困惑着广大进城农民
第一，与城市居民的反差。进城农民与城市原住居民之间的巨大差距，不仅表现在从事职业和收入水平方面，更重要的是表现在享受社会保障权益方面。包括失业和养老等社会保险，最低生活保障等社会福利，义务教育和经济适用房等社会服务，两者享受的权益都形成了强烈的反差。
第二，被迫保留土地的尴尬。由于未进入城市的社会保障体系，进城农民工被迫保留农村的承包地。它在给进城农民保留一份安全感的同时，更多的是带来诸多尴尬。农用地作为原始的社会保障，收益有限、变现困难，是一种缺乏效率的原始保障。由于土地转包得不偿失，导致大量耕地粗放经营或撂荒，特定条件下进城农民个人的理性选择，造成了社会集体的非理性选择，严重浪费了短缺的土地资源。
第三，伴生的经济社会问题。进城农民游离于城市和农村之间的“两栖生活”，也带来了诸多的经济社会问题。既影响农业基础的巩固，也影响城市治安的稳定。一年一度的“民工潮”，还大大加剧了交通运输的压力。
二、健全进城农民社保体系的基本思路
进城农民缺乏相应的社会保障，已成为目前影响我国工业化和城市化进程的主要制约因素。健全进城农民的社会保障体系，不仅是加快工业化和城市化进程的迫切要求，而且也是根据科学的发展观，建立城乡统一的就业体系，落实“五个统筹”的具体步骤。
找准问题是解决问题的前提。农民进入城市社保体系必须面对的一个问题是，历史上形成的保费空缺如何处理。对此如果不采取有效的弥补措施，势必影响保费的正常支付。进城农民大都收入有限，即便有能力支付加入城市社保体系后应缴纳的当期保费，也无力弥补历史形成的保费空缺。而城市社保机构和各级财政，在维持城市原住居民的保费支付已捉襟见肘情况下，更无力弥补进城农民历史上形成的保费空缺。
综上，建立进城农民社保体系的关键问题是，历史形成的保费空缺如何弥补。相应的约束条件包括：
一是进城农民的收入菲薄，无力各自弥补相当于年收入4倍的保费空缺；
二是社保机构和各级财政的财力有限，无力集中弥补总计高达数万亿元的保费空缺（2020年前全国有3亿左右的农民应转变为市民，需补缴的社保经费约8万亿元，相当于全国约三年的财政收入）；
三是城市原住居民的社保福利不能降低，否则将引发严重的社会冲突。
对进城农民无力自行弥补的保费空缺，既不能由社保机构和各级财政大包大揽，也不能通过降低城市原住居民的社保福利来缩小缺口，而必须按照“帕累托改进”的原则，寻求一个各方都能接受，又切实可行的解决办法。
问题和解决问题的手段总是同时产生的。鉴于进城农民拥有城市居民所没有的承包地和宅基地，这些土地不但具有巨大的潜在价值，而且本身就承担着原始的社保功能。根据权益平等和等价交换的公认准则，可以按照“以土地换社保”的基本思路，解决健全进城农民社保体系的历史难题。其主要原则是：
第一，权益置换。即以出让土地资产的收益，弥补保费的历史空缺，使进城农民能享受与城市原住居民同等的社保权益。
第二，农民自愿。即充分尊重农民的自，使其根据自身实际，在全面衡量风险与收益的基础上，自行决定是否进行农村土地资产收益权和城市社保受益权的置换。
第三，政府扶持。即政府通过发行“以土地换社保”的专项国债，解决权益置换中的资产变现问题。
第四，滚动发展。即通过土地的有效利用，促进城乡经济的繁荣。使“以土地换社保”的专项国债资金可以逐步回收，并在良性循环的基础上不断扩大发行规模。
按照“以土地换社保”的基本思路，应进一步明确健全进城农民社保体系的预期目标。
第一，实行市民待遇。即给进城农民以市民待遇，使进城农民与城市原住居民在社会保险、社会福利和社会服务等社会保障方面享有平等权利。
第二，分类逐步到位。一是失地农民优先。对失地农民，应按照中央有关文件精神，由所在地政府负责弥补其入城前社保经费的空缺，其后续保费则按城市原住居民的统一标准，由工作单位和本人分别缴纳。
二是自费农民放开。凡愿意自行弥补保费空缺的农民，应一律允许其随时加入城市社保体系，后续保费仍按城市原住居民的统一标准，由工作单位和本人分别缴纳。
三是标准逐步调升。考虑到财政和进城农民个人的承受能力，城市社保覆盖面大幅增加后的规模效益，以及进城农民年龄结构偏小的特点，近期补缴空缺保费的标准应就低不就高，努力降低农民加入城市社保体系的门槛。今后，根据经济发展的水平和社保福利的增进，再逐步提高补缴标准。
四、健全进城农民社保体系的具体途径
按照“权益置换，农民自愿，政府扶持，滚动发展”的主要原则，以及“实行市民待遇，分类逐步到位”的预期目标，“以土地换社保”的具体途径可以做如下设计。即以出让土地资产的收
益，弥补历史形成的保费空缺，健全进城农民的社保体系；通过发行专项国债，解决土地资产变现的难题；通过土地资产的明晰和权证化，规范权益置换；通过扩大社保覆盖范围、提高社保资产的收益和繁荣城乡经济，增进社保福利和保证专项国债的回收。以上具体途径归纳起来就是“以土地换社保，以国债换现金，以产权为依据，以发展求平衡”。
第一，以土地换社保。通过“以土地换社保”，一举解决健全进城农民社保体系和巩固农业基础两大难题，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
一是巩固农业基础。土地资源有限和不可再生的特点，决定了农业经济效益的提高必须依靠劳动力要素的流出来实现。随着大批进城农民陆续出让原有土地，将不断促进农业的规模经营，显著提高农业的比较利益。而农民生产积极性的增强，将从根本上杜绝耕地撂荒，相对增加可用于农业生产的耕地。随着大批农村居民向城市迁徙，其出让的宅基地也可以重新整理为耕地，相应增加耕地的来源。
二是健全社保体系。按照农民人均占有耕地的数量和人均所需弥补的保费空缺，制定土地资产出让的最低价格，并将相应经费直接划归社保机构，可以顺利弥补历史上形成的保费空缺，完成健全进城农民社保体系的时代任务。从广大进城农民的角度看，将农村土地资产的收益权转换为城市社保的受益权，使自身从农民彻底转变为市民，现实的付出十分有限，而未来的受益却十分可观，因此求之不得。从社会整体利益的角度看，尽管农用土地短期的经济收益有限，却能够为人类社会提供最基本的生存资料，是不可替代的无价之宝。通过提供城市社保受益权，换取耕地长期有效利用的收益权，尽管短期内付出的代价不小，但长远的回报却更加丰厚。
第二，以国债换现金。“以土地换社保”，是短期利益和长远利益的置换，其间最大的难题就是，社保经费近期就要逐步支付现金，而土地资产的长远收益短期难以变现。因势利导，发行“以土地换社保”的专项国债，是解决土地资产变现的可行选择。这样，不但解决了资产变现的难题，而且由于收购的土地是不可再生的短缺资源，这一优良资产只能增值而不可能贬值。由于收购的土地绝大部分要继续用于农业生产，其交易数量巨大、短期的直接回报极低和长期间接回报极高的特点，既有利于防止投机炒作，避免“土地资产泡沫”的出现，又能充分发挥政府在资金筹集、长期经营和收益分配等方面的独特优势，最大限度地造福社会。由于“变农民为市民”加快了工业化进程，规模经营巩固了农业基础，加之有宝贵的土地为保障，发行“以土地换社保”的专项国债，乃是一种高收益低风险的利国利民之举。
第三，以产权为依据。“以土地换社保”既然是权益的置换，就必须以产权为依据，在明晰产权基础上进行规范交易，以达到健全进城农民社保体系和巩固农业基础的双重目的。
一是明晰土地产权。“无恒产者无恒心”，只有产权明晰，土地资产才能有效利用和合理流转。由于“以土地换社保”的价格，是按照弥补每个农村人口社保经费空缺的平均需要，再根据不同地区农村人均占有土地（包括耕地和宅基地）的数量进行折算。在确定土地出让价格的同时，明晰土地产权，实际上就锁定了“以土地换社保”所需的资金，这样既可以防止重复支付，又可以有效促进农村的计划生育。
二是土地资产权证化。为明晰土地产权和促进土地流转，有必要在依法核实承包土地和宅基地的基础上，发放统一规范的土地产权证书，明确土地的归属权和租用权，实现土地资产的权证化。
三是权益置换规范化。以产权为依据促进权益置换，不仅需要明晰产权和实现土地资产的权证化，而且要以健全进城农民的社保体系为目标，规范权益置换行为。为使进城农民顺利加入城市社保体系，土地出让的资金大部分要用于弥补历史上形成的保费空缺。为防止将这笔资金挪作它用，应在完成权益置换的同时，将弥补空缺保费的资金直接划入社保机构的账户。
四是权益置换属地化。即权益置换一律在农户所在的县（区、市）行政范围内进行，国家拨付的专项国债资金下达县（区、市），新增的国有土地由县（区、市）政府管理，出让土地的农民也相应加入当地的城市社保体系。当地的社保机构在收取保费（包括弥补空缺的保费和以后按期缴纳的保费）的同时，要确保社保资金的按时足额支付。
五是农用土地廉租化。对愿意从事农业特别是粮食生产的农户和企业，政府应以尽可能低廉的租金提供长期的国有土地租用权。例如，对用于粮食生产的基本农田租期可以长达20年以上，每亩地每年只象征性地收取一元钱租金（对种植经济作物的农田特别是城郊农田，租金则可适当上浮），在明晰土地的产权和用途的基础上，以低廉的租金最大限度地支持农业发展。为此，各级政府对租用土地的实际用途要按期核实，凡擅自改为非农用地的，除立即收回土地外，违规者还必须承担相应的经济和法律责任。
第四，以发展求平衡。用发展的办法解决前进中的问题，是改革开放以来我国的一条成功经验。健全进城农民的社会保障体系，也必须坚持用发展的办法解决前进中的问题。
一是扩大覆盖范围，弥补资金缺口。进城农民大都为青壮年，近十多年，这部分人大都是保费交纳者而非保费支取者。以发展求平衡的目标，就是通过扩大投保面来增加保费来源。此举若运用得当，不仅可以顺利解除进城农民的后顾之忧，而且可以在一定程度上弥补城市社保资金的收支缺口。为此，要适当拉开保费的档次，给进城农民和用工单位以更多的选择机会，并采取必要的强制措施（如要求事故高发行业普遍购买伤残保险等），把尽可能多的进城农民纳入投保范围。
二是提高资产收益，增进福利水平。发行专项国债只能弥补历史形成的保费空缺，而要使社保事业长期健康发展，必须进一步提高社保资产自身的效益，以不断提高社保的福利水平。要及时实现社保资金从现收现付制到基金制的战略转变，通过资产增值，为即将到来的老年社会准备必要的积累资金。要把部分优良国有资产直接委托社保机构经营，使国有资产有更加可靠的人格化代表，实现国有企业产权改革和充实社保基金的统一。在实现向基金制转变和强化产权约束的基础上，要允许社保基金积极从事资产业务，以不断提高资产收益。
三是繁荣城乡经济，保证国债回收。为保障国债回收和实现良性循环，要规范非农用地的批租，较大幅度地提高非农用地的租金。对进城农民出让的宅基地要加强整理，相对增加土地来源。农业土地要尽可能批租给种田能手和农业产业化企业，支持其进行适度规模经营。以提高农业经济效益和间接增加工商税收。通过健全进城农民的社会保障体系，加快农村居民向城市的迁徙，可以有效带动非农产业特别是第三产业的发展。相应增加的城市税收，也应作为“以土地换社保”专项国债回收的重要资金来源。