西北地区水资源优化配置与环境友好建设模式及制度设计
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内容提要:水资源短缺和不合理利用以及生态环境恶化已成为西北地区生态与经济建设的关键制约因素。从黑河流域近20年来的发展看，上游地区超载过牧导致了草原退化和水源涵养功能的破坏，中游绿洲地区不合理灌溉造成了水资源的浪费和土地盐碱化､沙漠化，下游地区生态用水短缺导致了草原畜牧业难以为继，经济社会可持续发展面临严重挑战。为应对挑战，西北地区协调发展选择基于水资源优化配置的流域上､中､下游生态经济协调发展模式，以推动流域节水型经济发展和环境友好建设。
关键词:西北地区;水资源产权;协调发展
中图分类号:F323．213文献标识码:A文章编号:1003-4161(2007)01-0053-03
1．问题的提出
近几年我国北方地区频繁沙尘暴的主要沙源地之一就是黑河流域。该区域是我国西北干旱区的第二大内陆河流域，总面积达13万km2。从行政区域上看，包括青海省祁连县的大部分，甘肃省的张掖市､临泽县､高台县､山丹县､民乐县､肃南县､嘉峪关市､酒泉市､金塔县，内蒙古自治区的额济纳旗以及国防科研基地东风场区。当前该流域存在的主要问题是可持续发展面临严重挑战。
1．1上游地区超载过牧导致了草原退化和水源涵养功能的破坏
黑河流域上游祁连山区的肃南县和祁连县以及下游的额济纳旗都是以草原畜牧业为主，畜牧业是这些地区的基础产业，更是农村经济收入的主要来源。以肃南县为例，解放后用了20多年使牲畜数量净增30多万头(只)，但由于增长的路径依赖，以及改革以后市场经济条件下牧民的逐利行为，导致了对草原的过度利用程度的不断上升(大部分草原超载率在30%以上，有的地方甚至超载100%以上①)，而草原利用的边际收益递减又导致了牧业增长的停滞(肃南县在改革开放以来牲畜数量在60万头左右徘徊不前就是明证)和对草原过牧的进一步加剧，从而导致了草原退化和水源涵养功能的破坏。
1．2中游绿洲地区不合理灌溉造成了水资源的极大浪费和土地盐碱化､沙漠化
黑河流域水资源大部分用于农业，且开发利用中收费价格过低，从而形成了大水漫灌的制度导向，灌溉耗水定额高出同样气候条件下先进灌溉定额的50%~100%，灌溉水的利用率仅为25%左右。由于不合理灌溉，黑河流域中游盐碱化土地面积已占土地总面积的5．5%;沙漠化土地面积为81．4万km2，占土地总面积的19%。
1．3下游地区生态用水短缺导致草原畜牧业难以为继
黑河上游水源涵养功能的减弱和中游水资源的浪费，导致了下游用水短缺。目前已有60%的井供水不足，10%的水井干涸②。荒漠草地的产草量和载畜量分别下降了43%和45%。下游已成为全流域生态环境退化最为严重和经济发展缓慢的地区。2000年下游额济纳旗农民人均纯收入为2 775元，仅为中游张掖市的94%､上游肃南县的77%。
1．4整个流域生态经济发展不平衡
黑河流域从上游山地到中游绿洲再到下游荒漠，其自然环境承载能力､生态稳定程度与经济发展水平都存在明显差异。可持续发展的内涵要求资源在空间和时间上的合理分配。区域发展不平衡也是一种不平等现象，不但不利于区域的可持续发展，而且会造成恶性循环，导致贫困与环境退化不断加剧。
分析上述黑河流域生态经济发展不协调的成因，主要是水土资源配置不当，特别是水资源产权不清，导致水资源分配缺乏灵活的制度调节。
2．西北地区水资源优化配置路径的经济学分析
首先，资源配置主要是一个经济学问题。而在一般经济学分析中资源的有效配置是通过市场化途径来解决的。资源的代际配置同样要靠资源的市场化。资源市场化配置的基本形式是价格调节。价格在协调经济活动中传播信息，向人们提供采用最节约地使用资源和最合适的生产方法的动力。就一般市场商品来说，其市场价格的合理性在于市场价格的确定在没有任何人能够决定价格的过程中决定的，是在充分竞争过程中决定的，而不是垄断定价。但就西北地区而言，由于流域水资源是一种垄断供给的私人消费物品，与纯粹的市场物品即私益物品有一定的区别，其价格不可能按照市场竞争来确定。要确定西北地区流域水资源的价格，就必须建立有效的产权制度，并依此建立水产权交易市场，才能有效地确定水资源价格并实现西北地区稀缺的水资源的最优分配。
其次，由于西北地区流域水资源的“公地”属性，水资源虽在理论上和名义上属于国有或集体所有，但实际的占有权不是通过所有者的转让取得的，所有者的权益不能得到实现，从而导致了外部性和“公地悲剧”问题。解决外部性的途径有庇古和科斯手段，这两者在资源与环境保护领域的应用即为生态补偿手段。但由于在产权没有明确界定的情况下③，因为无法决定谁的行为妨碍了谁，谁应该受到限制，因而也就不能作出谁应该补偿谁的决定。因此，西北地区流域水资源的优化配置和生态补偿应以资源产权的明确界定作为前提，在此前提下，通过市场交易体现水资源产权的价值，从而使水资源和环境被适度持续地开发和利用，使经济发展与保护生态达到平衡协调。
第三，基于产权制度的水资源配置有助于消除区域水资源政策的制度迷失和区域内生态补偿制度的构建。在西北地区水资源过度利用的背后，区域水资源政策必然存在相当程度的迷失。当前存在的主要政策问题有:(1)区域水资源利用的优先权设定④。由于水资源匮乏成为西北地区发展的障碍，需要通过一些措施或政策来确定如何优先利用有限的水资源。目前黑河流域水资源利用的优先原则是，首先给以产生较高经济效益或给政府带来较高财政收入的行业或地区配水。因此，显然存在两种用水优先权，即工业用水优先于农业用水､中游地区用水优先于上游和下游地区。其中，工业用水的优先权设定导致了农业和林业用水经常处于紧张状况;中游地区用水的优先权设定导致了下游地区生态用水短缺。因此，区域水资源利用的优先权设定显然失之公平⑤，并与国家法律原则相悖。(2)政府集权控制分配水存在两大局限性:一是信息有限⑥，实施成本很高。二是集权分配的刚性，使水资源的配置难以实现帕累托最优水平。
第四，西北地区水资源的优化配置还有赖于流域内产业特别是上､中､下游产业融合和生态补偿制度的建立。西北地区流域中上游在水资源利用上存在外部性，这种外部性又存在信息不对称问题。因此，还可根据信息经济学理论解决这种外部性问题。也就是说，在处理水资源配置问题上，如果存在受益地区不愿补偿利益受损地区或者负有水资源保护的地区没有尽职而使相邻地区享受不到良好的生态服务却又不能向其提出要求的情况时，可以运用一体化的思想，在整个流域内解决水资源配置和生态补偿问题。具体到黑河流域，可以采取上､中､下游产业纵向一体化的耦合办法将外部影响内部化。
3．1基于水资源优化配置的环境友好建设必须坚持以流域为单元的协调发展
人们经常把管理活动限定在行政区划内，而很少考虑自然系统的边界。但自然力量并不以行政区划为限。黑河流域上､中､下游存在的生态经济问题和整个流域生态经济发展不平衡表明，流域内高地和下游虽不属于同一行政单位，但流域内高地部分的人类活动对下游产生了巨大的影响。据此可认为流域是合乎逻辑的管理单元。又由于和谐社会建设和环境友好建设的关键是经济发展与环境保护之间的协调，也就是流域管理与高地水土保持政策的协调。因此，干旱地区的协调发展必须借鉴国际河流流域内部利益协调原则(包括公平合理利用､不造成重大危害的义务､一般合作的义务､互通信息与资料的义务､维持与保护水资源及其生态系统的义务､补偿原则等)，明确流域上､中､下游在对有关水资源的使用和受益方面有关平等的､相关的权利，强调以流域为单元､以上､中､下游生态经济协调发展为目标､以水资源协调利用为统筹发展的切入点，也就是说，应选择基于水资源协调利用的流域上､中､下游生态经济协调发展模式。以黑河为例，该模式可包括两个层次:第一个层次，流域水资源的合理配置;第二个层次，上下游牧业与中游农业和牧产品加工业耦合。
3．2深化流域水资源产权体制改革
西北地区流域生态经济协调发展的制度基础是水资源协调利用。而水资源协调利用的关键是解决共用地配置的公平与效率两难处境问题。
哈丁曾针对共用地两难处境问题提出建议:“避免有关自然资源和野生动物的共用地灾难的惟一办法，是通过建立私人产权制度来结束公共财产制度。”虽然他的建议有失偏颇，因为有些公共资源的产权不能私有化，但从中可以得到启示，那就是水资源产权的明晰化。
水资源产权明晰化的基础是水资源使用权的初次分配。如果按照效益优先原则分配流域水资源，就在一定程度上剥夺了上游地区的经济发展权，从而造成上､中､下游地区居民收入甚至就业方面的不公平。解决这种不公平的经济发展权分配的重要措施之一，就是通过深化水资源产权改革，清楚界定水资源所有权。因此，水资源使用权的初次分配应按照生活､工农业､人居环境对水资源利用的社会必要技术水平来确定。比如城乡居民生活淡水合理用量，可根据人的正常生理需水量和城乡淡水资源量和开发利用的技术水平来确定;工农业用水的合理额度，可根据流域内用量的合理分配､工农业正常生产和较为先进的对于水资源开发利用的技术水平来确定。按此方法所确定的水资源用量是指其使用权限量，但作为生存主体和经济主体是否真正行使该使用权或行使多少，完全可以采取市场模式，建立水资源市场，把这些水资源使用权变为水资源使用许可证(生活､工农业生产和商业用水分别对待，因为不同用途的水资源的收入弹性不同)，通过市场交易保证全流域水资源的合理分配和利用。这样既能保证社会低收入者的正常生存生活对于淡水资源的需要，又能使居民和经济主体出售“剩余”或购买自己所“短缺”的水资源，从而使本来就十分稀缺的水资源达到均衡配置，并最大限度地发挥其作用，以促进流域生态经济一体化，推动流域协调发展和环境友好建设。
3．3流域产业耦合设计
流域上､中､下游产业耦合，可促进流域经济社会一体化，减轻流域产业对水资源的压力，推进流域经济社会生态可持续发展。
3．3．1上､中､下游牧业与中游农业耦合。黑河流域上､中､下游呈农牧系统相交汇的地域格局。根据美国和德国的经验，一般农牧交错带地区，因为粮食和饲料充足，是牲畜集中育肥的最优场所。美国中部玉米带和西部草原放牧带的结合以及澳大利亚半干旱区小麦种植和畜牧业的结合，都证明了农牧耦合的必然性和极其巨大的经济效益。黑河流域农业和牧业的耦合可通过草畜产业将上下游牧区的草地畜牧业和中游农区的种植业相结合，采取“牧区繁殖，农区育肥”的发展模式，以降低上下游牧业对草原水土资源的压力，促进流域内资源的合理配置。
对于上游和中游的耦合而言，最理想的场所是民乐和山丹一带的山麓冷凉灌区。该灌区位于黑河上游祁连山区草地畜牧业区向中游绿洲农区的过渡地带，大部分海拔在1 700m~2 500m之间，气候较为冷凉和湿润，属于农牧交错带，便于发挥牧区饲养成本低廉和农区饲草､粮食丰富的优势。随着农业结构的调整，实行草粮间作，大量种植紫花苜蓿等豆科牧草是该区的优势，也就是说，该区是草产业发展的最佳区域。同时，该区交通与市场信息便捷，有利于草畜产业的规模化和产业化经营。对于中游和下游的耦合，最理想的场所是金塔县的鼎新片绿洲农业区，该区处于中游绿洲农区和下游荒漠草原牧区的交错带，有较好的饲料来源､交通条件和产品市场。
3．3．2上､下游畜牧业与中游牧产品加工业耦合。黑河流域上､中､下游之间通过牧业初级生产与牧产品加工业进行耦合，也可以说是在农牧业耦合基础上的二次耦合。黑河流域地处我国西北内陆，远离我国东部市场和国际市场，运输成本高，削弱了农牧业产品在国内外市场上的竞争力。通过牧业初级生产与牧产品加工业进行耦合，培育牧产品加工龙头企业，就地加工，提高产品的附加值，降低运输成本在产品总成本中的比重，这是带动黑河流域经济发展的重要途径。流域内以肉食品加工业作为龙头，可以带动本区畜牧业发展，而畜牧业的发展又可以增加粮食和饲料的需求量，促进饲料工业的发展;在粮食向饲料转化过程中，又会增加许多有机肥料，促进粮食生产，形成一种良性循环。由于中游绿洲区牧产品加工业发展迅速，在工业经济中占主导地位;且该区是上下游与中游进行草畜产业耦合､牲畜产业化育肥的中间地段，初级农产品的综合运距短;同时，该区交通便利，与外地市场联系密切，有利于产品的销售和技术信息的引进。因此，选择中游绿洲区作为牧产品加工的主要场所，可推动上下游畜牧业与中游牧产品加工业耦合，促进中游地区经济结构调整和整个流域的协调发展。
3．4流域内生态系统服务补偿机制设计
从制度经济学的角度来讲，制度､政策本身就是一种资源。西北地区要可持续发展，需要更有效的政策供给，以解决其“生态公共产品”的付费问题。水资源是一个巨大的生态系统，拥有不可低估的生态效益，不能仅仅作为生产要素来对待。西北地区在保护水资源时，不仅保护了其赖以生存的生产资料和生活资料，同时也维护了这一巨大生态系统的平衡。西北地区为此支付的维护生态平衡的成本，应该通过某种方式得到补偿。目前，由于充分认识到森林在生态系统中的作用和地位，一些地区已出台了“森林生态管理补偿基金制度”，从而建立起一个使生态公益林长期生存和发展的有效保障机制⑦。据此，应建立类似的生态补偿制度，规划两个补偿机制，以平衡不同利益相关者之间的损失和收益。首先是在工业和农业之间建立反哺式生态补偿机制，可行的办法有建立专门基金，以工补农，优化农业生产结构等。其次是针对源头和下游所牺牲的利益进行补偿，可行的途径是通过依法推进流域内地方政府之间财政转移型生态补偿。补偿强度可根据水资源产权主体环境经济行为的机会成本来核算。
注释:
①周立华，樊胜岳，张明军，程国栋．祁连山区草原畜牧业的可持续发展问题与发展模式[J]．山地学报，2001，(19)．
②汤奇成，张捷斌．西北干旱地区水资源与生态环境保护[J]．地理科学进展，2001，(9)．
③毛显强，钟瑜，张胜．生态补偿的理论探讨[J]．中国人口•资源与环境，2002，(4)．
④杜群．西北地区水资源可持续管理与防治土地退化的区域政策[J]．资源科学，2004，(6)．
⑤由于没有进一步的机制在所有用水主体之间平衡优先用水主体获得的优惠收益，从而使这种政策显失公平。
⑥毛寿龙，龚虹波．水资源的制度分析[Z]．水利部参阅报告，2000．
⑦宁宝英，樊胜岳，赵成章．天然草地退化的社会经济原因与可持续利用[J]．中国人口•资源与环境，2004，14(2)．
参考文献:
[1]毛汉英．西北地区可持续发展的问题与对策[J]．地理研究，1997，(3)．
[2]刘学敏，史培军．生态建设产业化──西北地区经济社会可持续发展的一种思路[J]．北京师范大学学报(人文社会科学版)，2002，(2)．
[3]杜万平．完善西部区域生态补偿机制的建议[J]．中国人口•资源与环境，2001，(3):119-120．
[作者简介]冯等田(1966-)，男，兰州大学经济学院博士研究生，研究方向为区域经济增长因素分析。
何欣，兰州大学管理学院讲师，研究方向为运营管理与管理决策。
[收稿日期]2007-01-17