中国稀土管制的政治与法律分析

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摘要：稀土作为一种稀缺的战略资源牵动着各国的神经。对中国稀土资源的长期习惯性依赖使美日等国对中国稀土出口的管制变得躁动不安。一方面，这些稀土进口大国迅速调整本国的稀土战略，另一方面通过外交渠道、国际组织等不断向中国施压。然而，中国的稀土控制政策有其自身的政治经济考虑，更不是对世界贸易组织规则的无视。本文通过阐述稀土资源的全球分布、生产、消费状况，从政治学和贸易规范的角度来探析中国管制稀土政策的正当性及其应对策略的适合性。

关键词：稀土困境；资源管制；贸易规则；政治经济学分析

稀土是一种不寻常的“稀有”物质，之所以称为稀土，是因为它们最初是从瑞典出产的稀少矿物中所发现，当时人们习惯上以不溶于水的物质称为“土”。作为一种不可再生的资源，稀土是不可替代的高新技术材料和军事战略元素，具有光、电、磁、超导、催化等性能，被广泛应用于军事、冶金、石油化工、玻璃陶瓷及新材料等方面。

中国是目前世界上第一大稀土资源国，其稀土储量(已探明的稀土资源量约6588万吨)和产量位居世界第一。美国一份报告统计显示，2009年，中国稀土储量占全球的36％，产量则占世界产量的97％。与之形成鲜明对比的是，美国2009年的稀土储量占世界13％，俄罗斯储量占世界19％，澳大利亚储量为540万吨，但这些国家的稀土产量均为零。此外，印度、澳大利亚、马来西亚、埃及、巴西也是世界稀土生产的一些主要国家。

随着科技的进步，越来越多稀土材料被开发出来。当今世界每三项高新技术就有一项与稀土有关。从全球范围分析来看，中美日已成当今稀土消费的主要驱动国，三国的稀土消费占世界稀土消费比例由2002年的53％大幅上升到85％。在世界稀土消费领域，中国曾是储量第一，产量第一，更是出口第一。以制造业和电子工业起家的日本和韩国，自身资源短缺，对稀土的依赖极大，中国稀土出口量的70％都去了这两国。日本多年来稀土进口中的中国份额占到90％。至于稀土储量占世界第二的美国，2005-2008年，稀土金属、化合物等91％来源于对中国的进口。

一、中国稀土出口政策的调整演变

我国的稀土出口始于上世纪七十年代，当时中国外汇短缺，稀土作为创汇的新产业，主要任务就是尽可能降低成本，在国际市场上与美国、日本竞争。随着中国稀土生产的高速发展，加上价格便宜并且无环境成本，发达国家自然乐于让出一部分市场份额。到上世纪八十年代后期，中国以自身低劳动成本、低环保成本换来稀土的出口量、供应量占据世界第一位。中国稀土行业的健康发展问题被提上日程。为此，中国1998年开始实行稀土产品出口配额许可证制度，实施“禁止、鼓励、限制”三个区别对待的原则。并且从2005年起，中国政府采取包括取消稀土出口退税，压缩出口配额的企业名额，停止发放稀土矿产开采许可证，对稀土和硅铁等商品加征出口关税等一系列措施。2007年，中国开始对稀土生产实行指令性规划，减少稀土出口。2010年，商务部下达的稀土产品出口配额为3025 8吨，比2009年骤减19887.1吨，降幅达到40％。2010年9月6日，国务院正式《关于促进企业兼并重组的意见》，稀土被点名纳入重点行业兼并重组的名单，与汽车、钢铁、水泥等一起成为政府重点支持的六大集中度较低的行业。中国商务部表示，2011年中国仍将对稀土出口实行配额管理且配额将有所减少。

尽管中国的稀土政策不断调整，但其中存在的失误并没有彻底解决。在全球稀土需求增长的情况下，中国不断向世界稀土市场提供廉价稀土。2005年前后，稀土平均价格最低曾低至每公斤16元，远低于国外开采成本。造成这种现象的原因，从政策角度理解，一方面是政府、企业长期对稀土的重要作用和价值认识不充分，对稀土资源的世界占有率盲目乐观；另一方面在于一些地方政府为追求GDP业绩而不加限制地放任企业过度开采。因此基于保护资源、防止生态环境恶化需要，中国政府调整一系列加强稀土开采、生产和贸易管理的政策，把稀土的开发管理提高到国家战略高度，是合理的。孰料，这一为可持续发展而实施的政策在国际上引起强烈反响：美日欧等许多稀土进口国声称中国政府制定管理政策属于出口限制行为，违反了WTO规则。加上中日间因事件影响，稀土贸易的政治因素愈加强烈。那么，中国政府是否有权采取国内措施规范稀土开采、生产和贸易管理?这些措施是否违反了WTO规则?对此，应当从国际政治经济及国际法角度认真分析，以得出公正合理的结论。

二、我国稀土出口调整的政治角度分析

1　稀土的国际战略意义

作为不可替代的重要战略资源，稀土由于其特殊的物理化学特性，被广泛应用于冶金机械、石油化工、轻工农业、电子信息、能源环境、国防军工等十多个领域的40多个行业。在军事领域，钨合金被大量用在机械、武器工业；钛强度最高，耐蚀性好，钛制品被用机的机体和发动机；铟在高科技武器制造中有极重要的位置。日美联合进行的导弹防御项目，需要大量铟来制造高灵敏度的导引头，而日本一直想引进的F-22战机的远程探测雷达和隐形座舱盖，都需要铟作为原料。没有这些稀土资源，美日就无法制造精密的制导武器。现代国际关系中的“安全困境”并未随着国家间相互依赖的加深而解决，军事领域的明争暗斗从未叫停。日韩与中国间的领土纠纷，美国对中国在上的威胁，事实上的某些对抗已经在中国的东海、南海上演，但对抗中那些真正威胁中国的战机、舰艇与导弹，监视中国的雷达上的关键部件，可能就是由中国的稀土制造的。西方国家为保障自己的国防和经济安全，在矿产资源安全供应问题上一贯推行以最低廉价格利用国外矿产资源为核心的全球资源战略。

以日本为例。日本岛国本身资源匮乏，稀土资源更是少得可怜。作为世界第三大经济体，日本工业发展需要消耗大量的矿产资源，其中铟的消耗量占全球消费量的60％左右，，铂金的消耗量占全球的20％，这些稀土元素是日本经济发展的急需品，因为它们具有非常好的磁性能，对制造混合动力汽车和纯电动汽车极重要。为此日本早已将稀有金属资源储备计划当做国家的长期战略来实行。1983年，日本出台稀有矿产战略储备制度，将镍、钼等七种稀有金属列入国家储备项目。2006年，储备品种增加铂、铟及稀土三种稀有金属。

与以色列国全民皆兵状况类似，在战略资源的储备方面，出于对新兴市场国家消费需求扩大以及经济和政治形势变化可能导致价格大幅上涨的担心，日本的政府与产业界通力合作对稀有金属进行购买储藏。2009年7月，日本的经济产业省出台稀有金属保障战略，加强对废弃置品的回收再利用以及对替代材料的开发。据统计，日本从中国进口的稀土资源，大部分贮存于海底，足够使用20年。此外，日本政府不但鼓励企业在海外大规模投资矿产资源，还为其提供贷款等优惠政策，并且通过

对南美等国的经济援助换取资源的供应。日本石油天然气

金属矿物机构原来只能够为能源类企业提供支持，而在日本政府的“增长蓝图”计划中规定，如果公司在南美洲和非洲勘探稀土资源，日本政府允许该机构为这些公司提供资金支持，将支持的范围扩展到稀土资源下游深加工的资金密集型企业。与中国以往长期的不力监管相比，日本对稀土资源战略价值的重视度似乎比中国强得多。

2010年8月28日中日高层经济对话，日本一家著名经济媒体报道“自信的中国对日本的要求躲躲闪闪”。所谓“躲闪”之一就是日方要求中方放宽稀土出口限制。从环境保护和战略资源保护等方面考虑，中国对稀土出口加以限制理所当然。中国稀土因为近二十多年被无序开采和超低价出口，储量已经大大下降甚至面临枯竭危险。而日本及美欧在高端制造业技术、风能发电、太阳能发电等新能源技术、清洁煤等环保技术方面，一直以来对中国实行不同程度的封锁，是否也应该不再“躲闪”，对中国做出合理解释呢?去年事件和中国控制稀土出口政策的出台，无疑触动了日本敏感脆弱的神经，日本外相前原诚可表示，外务省要与民间企业开展合作以加强对海外矿山开发等信息的收集能力，同时设立专职部门汇总相关信息从而确保稀有金属的稳定供给。

日本政府向来把稀土视为本国的战略资源，对其不曾有丝毫的放松，乃至中国方面稍微不顺其意便“大动肝火”。日本政府一方面积极与其他矿源国加紧磋商，2010年9月24日，首相菅直人与蒙古国总理巴特包勒德就稀有金属、煤炭、铀等矿产资源共同开发领域加强合作达成共识；另一方面向中国施压，要求取消限制出口。在国际上还同其他西方大国一起散布中国稀土“终极垄断”的不实言论。中国稀土价格的话语权一直操控于美日欧等发达国家之手，其对关乎本国战略意义的他国资源的长期垄断形成了他们“理所应当”的霸权心理。这些霸权主义者不是担心中国把稀土当武器，而是忧虑在全球高科技经济上下游产业链，以及新能源、新材料、绿色经济等未来经济制高点方面，他们会失去竞争力。从日本对稀土资源的“紧抓不放”和美国对本国稀土矿的“闭而不采”政策不难理解，稀土作为现代高科技产业和国际竞争中不可替代的重要战略资源以及一国经济、国防建设重要支撑的分量之重。

2　合理利用国家战略资源，维护资源安全

随着人类社会的不断发展，军事作用由侵略、扩张向维护和平、保卫国家领土和、防止外来入侵、国家间相互制衡转换，许多国家及地区间的矛盾与冲突更倾向于用非军事手段来解决。由此对国家安全构成威胁的其他非军事问题就凸显了出来。国际社会中，各国对非传统安全更加关注。我们通常认为，非传统安全包括本国的经济安全、信息网络安全、资源安全、环境安全、国际恐怖活动、国际有组织犯罪等有关领域。保护对本国具有战略意义的资源的安全是国家安全战略的重要内容。矿产资源是影响国家安全和对外政策的不可忽视的因素，尤其是战略性矿产资源。从《中华人民矿产资源法》对矿产资源开采利用的规定到政府对关于稀土资源开采利用政策的不断调整，直至最近《关于促进企业兼并重组意见》的出台，中国的矿产资源政策不断完善，是中国维护国家安全的举措。

一方面，中国在对矿产资源保护的政策上，与美国等西方主要的发达国家相比尤显不足。这些国家的矿业立法比中国早，生产水平也远超过中国。在现阶段，各大国为了本国的经济、环境利益，或受其资源条件的局限性(如日本资源短缺)，纷纷在全球寻找储量丰富的资源，通过对外投资开发它国矿产为本国服务。这样既解决了本国资源短缺和经济发展的需要，又转嫁了矿产开发对环境的影响，保护本国的环境。美国1964年的《荒原法》建立了“国家荒原保护体系”，规定在被划入的潜在含矿的土地上，不得从事矿产勘探和开发活动。其《环境保护法》对矿业企业生产有严格的“三废”排放标准。从而使矿业生产和消费结构发生的重大变化在无形中制约了部分矿产的开发。在中国国内，虽然政策几度调整，但改进的步伐远远落后于美国。中国的出口减少政策与美国的出口为零政策相比相差甚远。

另一方面，全球化时代，国家之间的相互依赖加深，国家原则受到挑战，受干涉的现象不断出现。但是国家仍然是国际社会最重要的行为体，国家是一国不可侵犯的权力。一国对本国资源的调控是国家的正当行使，不应受它国干涉。美欧日等国从自身利益出发，在国际上指责中国的国内政策，是干涉我国的行为。而中国政府立足本国国情，制定政策不受它国威胁和媒体炒作的影响，是其履行维护国家安全职能的表现，向国际社会展示了其独立自主的形象。

当然，国家在保护具有战略性矿产资源方面的力度还需要加强。首先要根据资源利用的市场形势不断完善有关稀土资源保护的法规和细则，针对本国国情探索在社会主义市场经济中稀土资源保护和合理利用的新机制。吸取稀土资源开采中存在的开采秩序混乱造成资源浪费的现象，必须严格针对小型采矿的立法，提高企业的市场准入门槛。其次必须依靠科技进步，提高稀土资源的利用效率和稀土产品的科技含量。同时应借鉴国外先进的监督管理体制，加强对矿产资源保护和开发利用的监督；加强宣传，提高公民的资源意识和环境意识，为矿产资源合理利用奠定良好的思想基础。

三、中国稀土政策调整的国际法分析

不管是压缩出口配额，还是国家的指令性规划，抑或现今的促进企业兼并，都是国家这只看得见的手在对市场的运行进行调节，以弥补单纯市场调节的不足。国际上，中国此举成了美欧日等国的箭靶子。商务部长陈德铭的一句“不得已而为之”

并没有换来美欧口等稀土进口消费大国的理解。尽管日本与南美等中国以外的稀土资源国达成了多项共识，美国已经开始考虑小国稀土重新开采战略，但是，当中国开始调整政策来管制稀土出口时，欧美日等国立即提出抗议。6月23日，欧盟和美国就中国限制钨、锑和稀土等稀有金属出口问题，向WT0提讼。日本驻华大使丹羽宇一郎10月12日上午在日本驻华大使馆召集美、英、德、法、韩等各主要驻华大使，要求中国缓和对稀土元素的出口规制。10月26日，德国经济部长强硬要求稀土自由贸易，加入美日韩的抗议阵营。

以国际政治的视角分析，我们知道中国稀土政策调整引起的国际反应，体现的是全球化背景下国际组织与国家之间的权力分配问题。那么从具体的国际法角度来看，中国加入WTO是否就意味着中国在遵守WTO规则的同时已经丧失了管理稀土资源的权利?世贸组织的各项协定是由世界上绝大多数国家和地区通过谈判达成并签署的，包含了国际贸易通行的法律规则，

“一方面保证各成员的重要贸易权利，另一方面对各成员政府起到约束作用，使他们的贸易政策保持在各方议定且符合各方利益的限度之内”。

可见，世贸组织作为一项比较成功的国际法制度，它所具备的管理世界贸易的

各项功能是成员方通过谈判、相互让渡的结果，而WTO成员通过行使贸易追求本国贸易利益的本质不会因WTO规则的成立而改变。从这个意义上说，WTO规则的法律制度虽是国际贸易自由化的催生品，但也是贸易自由化进程中协调成员相互利益的调节器，它的具体协定不但没有明令禁止成员的贸易管制权，反而为在贸易自由化进程中保证各方利益平衡赋予各成员维护国内贸易的权利。所以，根据WTO法律的理论，中国加强稀土管制，是中国的一项权利，这项权利并未因中国加入WTO而丧失。

美欧等国称，中国的稀土出口政策违背了WTO的法律规定，因为《关税及贸易总协定》第十一条第一款规定，“任何缔约方除征收关税或其他税费外，不得设立或维持配额、进口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约方领土的产品的输入或向其他缔约方领土输出或销售出口产品”。此次稀土之争最直接的导火索，是中国稀土出口的配额减少。各国认为关税及贸易总协定只允许以关税作为其成员保护的手段。中国通过降低配额限制稀土出口，是一种非关税性质的数量限制措施，中国的行为违背了有关数量限制一般禁止的规定。

但若仅此认定中国的稀土政策违反WT0规则显然是片面的。因为GATTl 994第20条可豁免条款同时规定了成员方享有的义务豁免权利。

中国的稀土之争与美国当年的虾制品案极为相似。上世纪九十年代，印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国禁止虾及虾制品案中，四国称虾及虾制品物理构成是相同的，不能因为仅依据其捕捞方式的不同就确定对未使用TED的出口国实行差别待遇以及禁止进口，这已违反GATT第一条(最惠国待遇)和第十三条(数量限制不歧视管理)的规定。美国认为其出于保护环境的需要，要求所有出口虾及虾制品的国家和地区在捕捞虾时使用TED装置，目的是为了保护濒临灭绝的海龟被误杀。所以并没有违反GATT的有关规定。最终，上诉机构裁定美国的措施属于关税及贸易总协定第二十条允许的措施范围。比较而言，中美两国都为了保护资源采取与GATT第十一条相违背的措施。美国是禁止，中国是减少配额。由于GATT的数量限制条款是各缔约方斗争妥协的产物，因此在规定一般禁止数量限制时，也规定了包括第二十条在内的一般例外。那么，中国的稀土出口政策调整引发的争端能否使用第二十条的例外?通过美国的案例我们知道，在运用数量限制时，最少应注意两方面问题：(1)必须出现WTO协定规定的特殊情况，且完全符合TWO协定规定内容要求；(2)应遵循非歧视原则。首先，在中国，稀土已经成为面临枯竭的自然资源，根据第二十条的(g)条款，为实现保护资源和环境等合理的政策目标、中国可以采取一些必要的限制措施，包括出口限制。再者，中国不仅是对稀土出口进行限制，而且是对稀土开采、生产、贸易的整个链条进行限制，它遵循了非歧视原则。与美国的虾制品案不同的是，美国的措施尽管符合GATT第二十条(g)款要求，但与第二十条引言中的非歧视总原则相悖，因而不能根据第二十条的规定而得到豁免。从中国稀土政策的出发点和实施原则来看，中国的措施并未违背WTO的规则。

世贸组织宗旨中明确规定，要坚持走可持续发展之路，各成员应促进对世界资源的最优利用、保护和维护环境。在1974年联合国大会通过的《建立新的国家经济秩序宣言》中也声明，每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久，任何国家都不应遭受经济、政治或其他任何形式的胁迫，以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。中国对其国内资源进行合理调配，对稀土开采、生产、贸易的整个链条进行管制，符合国际组织的相关规定和司法实践，是中国政府行使贸易管制的正当权利。但是与此同时，中国政府在稀土政策具体调整过程中应当注意权利的行使要做到有理、有利、有据，防止可能存在的国际法律风险。中国不仅要吸取美国“海龟案”的教训，保证在行使权利的同时不滥用权利，还要坚持贯彻WTO的透明度原则和一视同仁等原则。政府在制定稀土开采、生产和贸易的管理政策和措施时，做到先公布后实施，以充分听取和考虑各利益关系方的意见并做出及时反馈；在加强稀土资源管理过程中，不仅要采取措施对稀土出口予以限制，而且还要对国内稀土的开采、生产和销售各个环节进行限制，做到国内外政策一致。

四、结语

从国际政治经济和国际法的视角看，中国的稀土资源管制政策是合理合法的，初衷在于环境保护和资源的可持续利用。随着经济的全球化发展，国际市场对稀土的需求日益扩大，保障稀土供应逐渐成为世界各国面临的共同任务。所有的稀土资源国家都应该积极开发利用本国的稀土资源，共同承担全球稀土供应的责任。在稀土资源贸易中，中国政府应当根据本国资源情况制定恰当的贸易政策，在促进国际贸易自由化的同时维护本国贸易利益。

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