构建签证申请互信机制
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编者：对一些国家在审核中国学生签证上的随意性，人们早有耳闻。这固然是由于“供需”之差的矛盾使然，但更重要的则是双方缺乏签证申请的互信机制。本文作者从业内专家的视角提出：构建中国学生留学签证申请互信机制，让符合留学条件的学生顺利走出国门。
签证申请互信机制缺失引发了签证行为的随意性
目前英、美、澳、加、日、德、法等主要留学国家驻华使馆签证处，在其审核、发放中国学生签证时，签证官员对中国学生的签证申请普遍持有随意。此问题由来已久，在过去5年的留学市场及留学服务的发展中，该问题没有得到很好地解决。我国的自然人口达13亿之多，在今后相当长的时期内，主要留学国家不可能对中国留学生实行开放性的签证政策，签证难的现象将长期存在。
按照各留学国家使馆签证处所规定的签证申请及签证发放的标准，中国留学申请人可分为符合签证条件或不符合签证条件的两类群体。不符合条件的留学申请人被拒签是正常的，可以理解的。但是，相当多的符合签证条件的申请人也遭到随意拒签，且该问题由来已久并普遍存在，是难以接受的。这不仅严重伤害了符合条件的留学申请人的利益，也为合法留学中介机构的声誉及经营造成相当大的损失。
签证行为随意性的主要表现为：发放签证行为与积极地吸引中国留学生的留学政策不一致。各国驻华使馆教育处和签证处的官员多次在不同场合讲过如下类似的话，如没有指标与配额限制，签证政策与行为始终保持一致，没有变化，欢迎符合条件的申请人等等。但实际情况却是，签证官员在很大程度上依靠感觉而不是事实做出签证判断。只要签证官员的感觉不好，既使申请人的条件符合签证要求，他们也不相信。例如，不相信申请人存款的真实性、不相信担保人收入能力的合理性、不相信在留学期间申请人不打工、不相信申请人会按期回国、不相信申请人的入学通知书及学习计划、甚至不相信申请人的学习能力等等。
同时，由于没有外在制度的约束，仅凭其内部制度的约束很难规范签证官员的随意行为。中介机构及申请人同使馆签证处相比，属于弱势群体，很难维护自身的合法权益。双方力量及行为上的非对称性，更加助长了签证官员的随意行为。
在过去的5年中，主要留学国家的使馆签证处从未与中介机构建立过平等与互信的合作关系。有一些中介机构假借“合作”之名，向申请人宣称他们自己根本做不到的“保签”、“签证绿色通道”等虚假服务，干扰了政府对留学行业的管理秩序，也助长了部分留学机构的非诚信的机会主义行为。
此外，在2002年以前，签证申请资料的普遍造假情况十分严重，为数不少的不符合条件的留学申请人、非法机构甚至合法留学机构刻意作假，使得使馆签证官员只能对签证申请资料持有普遍的怀疑态度，签证处审核申请资料的人员有限，审核申请资料真伪的能力与手段也有限，面对大量的不易鉴别真伪的签证申请资料及申请人，他们一方面加大签证的审核力度，同时不可避免地出现随意性地发放签证行为，致使大量的符合条件的申请人倍受牵连而无故拒签。上述现象，将留学市场与留学申请人推进了无知、无序、无从判断的混乱状态。因此，中国留学申请人普遍对留学中介行为持有怀疑甚至鄙视的态度，在这样的大环境下，一些诚实守信的合法留学机构很难建立起诚信服务的形象，更无法树立合法留学机构的让人放心的品牌。
构建签证申请互信机制的法律及制度基础
目前，留学服务行业仍属特许行业。2004年7月1日《行政许可法》生效后，明确规定了国家教育部对这一行业的监管责任，从而在法律上强化了国家教育部对该行业的监管权。由此，为了维护符合条件的中国留学申请人的利益，构建中国学生签证申请互信机制是有法可依的，主要的法律依据为《行政许可法》、《教育部5号、6号令》,和教育部同有关国家签署的学历学位互认协议。在共同的法律认可下，政府相关部门可较顺利地同各主要留学国家驻华使馆教育处或签证处签署并执行签证申请互信机制。
国家旅游局已同全世界63个国家签署了国家间的旅游合作与开发协议，国内一级资质的旅行社依据协议并受政府授权执行中国公民出境游的各个服务环节。例如，出国游签证服务、出国游境外组织等。建议政府相关部门借鉴国家旅游局的运作方式，尽早与各主要留学国家驻华使馆签证处签署签证互信机制协议，中介机构以该协议为基础，在政府相关部门的授权下具体执行。如此可极大地提升中介的形象与地位，进而也维护了符合条件的申请人的利益。以非公派、自费出国学习为目的的签证申请人均适用于该机制。包括，中学生的境外夏令营、冬令营项目、中外院校学生交换项目、职业培训、中外教育合作办学留学签证申请、不足半年的境外短期培训项目、半年以上的出国留学签证申请及访问学者签证申请，均在该机制服务范畴。
构建签证申请互信机制的可行性
实施这样一个机制后，中介机构受利益驱使将同政府及签证处保持一致。
在此之前，中介机构普遍视使馆签证处为对手，会尽力地协助各类申请人获取签证。实施该机制后，被政府相关部门授权的中介机构，受到来自政府、签证处、申请人及自身利益的多重制约。倘若发生了非诚信行为，将面临被政府勒令出局的风险。故中介机构为自身利益着想，在办理留学服务业务当中，将不得不诚信。中介机构将会站在签证官员的立场，利用其对申请人更全面了解的信息优势，严格把关并拒绝接受虚假资料。由此，被授权中介机构将确实起到使馆签证处审核签证助手的作用，并维护了符合签证条件的申请人的利益。中介机构立场、态度的转变、诚信度的提高将为其自身同使馆签证处的合作，奠定了共同的基础。
我认为，各主要留学国家认可签证申请互信机制的难度不大。各主要留学国家都非常看重中国的留学市场，在他们之间也存在激烈的竞争。签证申请互信机制以尊重各国制订的签证法规、条件为前提，丝毫没有干涉他们“内政”之嫌。该机制对使馆签证处要以事实为依据而做出签证判断的要求毫不过分。加入该机制的留学国家，可为宣传推广该留学国家的留学政策带来实惠，也可提高使馆签证处的审核签证申请的效率。建议教育部涉外监管网公示已签署该协议的留学国家，这样做可有效地引导、规范各留学国家使馆签证处、中介机构及申请人的行为。由此，各留学国家为其自身的利益也将会支持并认可本协议，否则，未参加该机制的留学国家将会被中国留学申请人贴上不诚信的标签。签证申请互信机制可以以协议或公约的方式产生。
签证申请互信机制是对签证方和获取签证方的共同制约。事实上，各主要留学国家向中国申请人发放签证的标准大致相同。例如，合理的留学计划、充足的保证金、可靠的保证金来源及全部申请资料的真实性与可信性。但是，签证官员在审核申请资料时，缺乏鉴别申请资料真伪的能力与手段。签证申请互信机制的核心就是要帮助使馆签证处改变处理签证申请的被动局面。该机制以充分尊重各主要留学国家的发放签证的、现有的基本要求为前提，要求签证官员们在处理签证申请个案时，不得凭感觉而要凭事实办事。例如，当签证官员不相信存款证明的真实性时，签证官员要向申请人出示证伪的证明，即应按照国际司法判案的惯例“谁主张，谁举证”的原则来对“虚假资料”做出举证。若签证官员对申请资料无法证伪，则不得仅凭感觉不好而拒绝签证申请。
总之，签证申请互信机制实施后，可成倍的提高符合条件留学申请人的签证率，从而维护了他们的留学利益；在制度、利益上约束了中介机构的非诚信行为，提高了中介机构的核心服务能力，也为中介机构带来了好的公司品牌及社会品牌。也可极大地制止目前普遍存在的签证官员的随意行为，并提高使馆签证处签证审核的效率，为认可该机制的留学国家树立了诚信形象;同时强化了政府相关部门对留学市场监管的力度和手段，完善了留学市场与留学服务的秩序。