地方政府债务甄别之实地调研及思考

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇地方政府债务甄别之实地调研及思考范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

摘要：在国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》和财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》两个重要文件出台后，华创证券宏观研究小组先后赴中部两省、东部一省及西部一省进行了实地调研。本文首先对实地调研了解到的各地债务清理甄别情况和新的融资模式PPP运用情况进行了归纳介绍，然后思考了债务重组可能带来的潜在冲击。

关键词：地方政府债务 融资平台 城投债 PPP模式

2014年10月2日，国务院了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），引发市场对于地方债务清理甄别的关注;10月23日，为落实43号文中存量债务处理工作，财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《清理甄别办法》），标志着地方政府性债务清理甄别即将进入实操阶段，这将对地方债务风险产生深远影响。在上述文件出台之后，2014年11月，华创证券宏观研究小组先后赴中部两省、东部一省及西部一省进行了实地调研，了解地方债务甄别的具体状况。

关于存量债务甄别

《清理甄别办法》规定，对截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务进行清理甄别，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础;清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。其中，甄别工作由财政部门牵头负责，财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。对于通过政府与社会资本合作（PPP）模式转化为企业债务的，不纳入政府债务;对于项目没有收益、计划偿债资金来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务;对于项目有一定收益、计划偿债资金来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务;对于项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

（一）各地均力求客观并反映本省实际

1.进展及安排

从各地进展来看，大部分省份都要求各市（州）财政部门在2014年12月10日左右将债务清理甄别结果上报至省财政厅。目前，基本情况是大部分地方都已建成较为完善的工作机制。2013年6月30日以后新发生的债务，其截至2014年12月31号数据根据债务系统统计数据及审计口径填报，总体上是能够划分清楚的。有西部省份明确表示，当前正在准备地方政府债务的管理方法，将会在43号文的基础上出台规范性方法、细则，以规范如何举债、管理、偿还，以及完善风险管理、预算管理、统计制度等。

2. 各地债务甄别标准差异化，整体上以“谁借谁还”、“实事求是”为原则

地方政府试图寻求到一个有效的平衡点，既不会因债务率过高而导致2015年在发债额度、利率方面处于不利地位，也不会采取甩包袱的方式伤害政府信用，总体强调以实事求是的态度，客观把握债务额度。

西部某省份提出，按照偿债资金来源确定是否纳入政府债务，并且凡是债务率超出警戒线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。中部某省份在实践中认为，债务的甄别主要是针对项目而非举债主体;政府债务的认定有一定的边界，只要是政府为了实现施政目标而发生的债务，都应该算作政府债务。

3.债务甄别标准留有一定自由裁量空间

东部某省份财政部门表示，将由各县市级政府对各自债务进行甄别分类，之后由同级审计部门出具意见和认定，再向中央进行汇总报告，其中，公益项目债务归政府，营利性项目主要归平台企业，而混合性（即有公益属性，又可以营利的）部分有一定模糊性;西部某省某银行强调，在具体债务甄别中，银行的积极协调介入能够发挥作用;中部某省表示，在甄别中确实有不少存在争议的地方，财政部门做出说明，最终由省政府来裁定，而主要争议的领域集中在学校、医院、高速公路，比如高速公路是否该划为或有债务或偿还责任债务等。

（二）去政府化后的城投债和融资平台会加速分化

1.城投债审批放慢、发债门槛提高

有省份表示，现在城投债获批变难，平台发债门槛提高，其上报的近百亿元债券在最近几个月没有一只获批;另外上报的一批50多亿元的债券，由于不允许政府背书，也被退回来。

不过，国家发展改革委对城投债采取了“疏堵结合”的务实态度，其总体基调是：提高准入门槛，严控系统风险，稳步推动城投债市场健康发展，结合重大项目的资金需求，积极推动企业债券品种创新。

2.融资平台公司将会整合、分化、去政府化

自身没有现金流、完全为政府投融资、由政府背书承担还款义务的项目或业务将从融资平台中剥离出来，在剥离的同时，地方政府会对这些平台公司注入有效的新资产，进而做实平台、整合平台，聚集优质资产以使其具备发债资格。发债主体必须是去政府化、独立运营、有现金流的实体运营公司，因此平台公司不只有投融资功能，也要有自己的造血功能。现在各地市一般拥有多家平台公司，预计政府最终会选择资质较好的几家作为注入资产的对象，有些市甚至是仅保留1～2家平台公司。2015年，这些平台公司仍会按之前的计划继续上报发债申请。

平台公司的融资功能将向建设、管理、运营功能转变;通过资产的剥离和注入，实现各融资平台之间的协同效应。省级平台资源将以分工合作为基础进一步整合。

（三）商业银行抓紧做沟通工作、转变放贷评判标准

1.各银行都在抓紧做沟通工作

对于融资平台，商业银行有两个统计标准，一个是小口径平台，即监管部门所认为真正意义上为政府融资的平台;另一个是大口径平台，即经过清理后有自己的还款资金来源、符合商业化运营特征的平台。除此之外，实际上在平台清理后，地方政府还成立了一些不是真正意义上的平台，但是具有融资功能，政府对其有一定的隐性担保和救助义务。基于不同融资平台类型，商业银行正抓紧与平台债务人及地方财政就未来债务偿还细节作沟通。

2.商业银行对平台还款能力的判断，将由评估财政实力转为分析平台公司自身状况

之前的平台公司承担了许多政府赋予的职能，还款来源是政府财政收入，在这种情况下，银行判断的重点在于对地方财政实力的评估，而非对公司自身状况的判断。在实现平全市场化经营后，银行将把重心放在分析公司自身状况上，看公司的发展战略、担保情况等。

3.在债务甄别过程中，城商行、农商行承担的债务风险更大

一般大型商业银行对区县级平台的贷款占平台全部贷款的比例不到10%，承担县级平台债务的更多是合作性金融机构，如城商行、农商行等。在这些大型商业银行看来，即使部分平台债务没有被纳入政府性债务，其偿债压力也并不大。因为有些平台项目本身（如说高速公路）就有收入，完全可以当作公司运作;原来就是BOT（建设―经营―转让）方式运作的平台，也不用政府救助。

PPP：中央、地方又一债务博弈新战场？

《清理甄别办法》规定，地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展PPP模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

（一）为避免地方政府把PPP模式作为地方债务扩张的新途径，财政部要求把使用者付费项目作为初期PPP模式的重点

财政部鼓励六类项目，即城市供水、供暖、供气，污水和垃圾处理，保障性安居工程，地下综合管廊，轨道交通，医疗和养老服务设施等，使用PPP模式来建设，因其以使用者付费为基础，不会大幅增加政府债务，并且强调要建SPV（特殊目的机构）。当然，从国际经验及公共品的需求来看，政府付费是PPP模式存活的基础，如城市道路、生态湿地等，恰恰是政府最需提供的公共品。因此，在财政实力比较强的地方，PPP模式是完全可以运用到城市道路建设领域。这种口径差异也体现在国务院43号文与财政部76号文（《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》）中。国务院43号文对PPP模式运用领域没有要求，只要能引入社会资本都是可以的;而财政部76号文主推六类项目，都是以使用者付费为基础，可能有部分合理的财政补贴。

PPP模式的空间有多大，不同城市是不一样的，这跟城市的存量债务、可用财力、剩余空间都密切相关。

（二）为降低地方政府资产负债率进而为2015年发债做准备，财政部更希望将PPP模式用于存量债务升级而非新增项目

PPP模式是政府债务框架的转型，财政部要求加快通过PPP模式实现存量债务升级，也就是将存量BT（建设―转让）形成的优质资产证券化。但从地方政府目前推动的PPP模式来看，由于面临可能的融资断档，不少是增量项目。

（三）PPP模式不能完全承接融资平台在地方政府融资中发挥的作用

融资平台为一个项目或者一批项目融资、服务，但是PPP模式只是单一项目的融资方式。此次调研的省份均在陆续向社会公布PPP模式项目，部分省正加紧举办推荐和签约项目仪式。目前各地市热情很高，报上来的项目数量庞大，财政部门正严格把关梳理。个别省份将以省政府的名义出台推广运用PPP模式的指导意见，预计省级平台将深度开展PPP模式运作。

在整合平台、推行PPP模式的基础之上，各地也将开拓新的融资模式、拓展融资渠道。预计将在以下方面有所创新：（1）基础建设专项基金的组建。政府通过一定的财政投入，引导或吸引社会资金、金融资本来组建专项基金。（2）发展融资租赁。对于已建成的基础设施，可以通过售后回租的方式，盘活存量资产和沉淀资金，减轻财政压力;从政策方面鼓励在铁路、机场、高速公路、污水处理、垃圾处理等基础设施设备领域开展融资租赁业务。（3）对商业银行向平台贷款实施鼓励措施，在加大国库现金管理规模的基础上，将财政资金存放规模与商业银行贷款额度挂钩。（4）鼓励探索资产证券化。

关注债务重组中的潜在冲击

（一）不同主管部门沟通不畅可能给市场带来短暂冲击

具体的债务认定、重组过程，涉及财政部门、发展改革部门等多个部门，要实现债务置换的平稳过渡需要多部门协调，其中一个环节沟通不畅都有可能给市场带来惊吓。但考虑到总体信用风险可控，我们认为更多是有惊无险。

（二）“先堵后疏”带来的时间差需要中央财政提高赤字率

在43号文至2015年新的地方政府性债券最终发行期间，由于银行积极贯彻43号文，暂停对部分项目和地方融资平台发放贷款，而政府性债券等还需等待一段时间才能发挥作用，因此地方政府融资面临断档。即便总量上可以匹配解决，“先堵后疏”带来的时间错配也可能使基建受到拖累。

作者单位：华创证券研究所