应对气候变化的区域合作的政策法律问题研究

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作者简介：何瑞朗（1990-），男，汉族，广东中山人，广东外语外贸大学宪法学和行政法学研究生。

摘要：适宜、稳定的气候是人类在地球上得以生息繁衍的必要条件。近200多年来，人类的某些活动导致了地球气候出现了一些不正常的、非自然的变化，气候变化已成为一个引起全球高度关注的公共性问题，应对气候变化在国际上需要各国携手应对，在国内则需要强化区域的合作。本文从立法，组织建设、机制建设等角度入手，分析了应对气候变化的区域合作的现状和问题，从而有针对性地提出相应的对策。

关键词：气候变化；区域合作；法律；机构；机制

一、概述

全球气候变暖问题是一个世界各国人民密切关注、共同面临的具有紧迫性的生态难题。气候变化问题已对人类的生存和发展环境以及生态系统的平衡、稳定产生了显著的有害影响。《联合国气候变化框架公约》第1条对“气候变化”、“温室气体”、“排放”等概念进行了界定。其中“气候变化”是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了大气的组成而造成的气候变化。由此可见，气候变化的原因主要有二：一是自然原因，二是人类的某些活动。其中最主要的因素是温室气体的排放。《京都议定书》附件A规定了六种减排的温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。就对全球升温的贡献百分比来说，二氧化碳所占的比例最大，约为55%。[1]因此，二氧化碳排放量的控制和减少也就成了世界各国解决气候变化问题的首要目标。

地球的生态系统是一个不可分割的整体，环境、能源问题具有外部性和公共性，应对气候变化是一个跨域界、跨行业、跨部门、跨学科的综合性、系统性的工程。任何地方都不能以行政区域的划分为理由而“独善其身”，“以邻为壑”，尤其在气候减排问题上更不能“单兵作战”、“各自为政”，因为一方的节能减排的努力很大程度上会被另一方的“不作为”或“少作为”抵消掉，由此陷入此消彼长的局面。一方温室气体的过量排放行为也会对生态系统整体产影响，从而不可避免地影响到其它地区的生态系统的平衡和稳定。

国内区域一体化的趋势十分明显，目前已形成了一些比较成熟的区域，如长江三角洲经济区域、泛珠江三角洲经济区、环渤海经济区、东北三省地区、西部、中部等较为成熟和稳定的区域。在各大经济区内的各区域间地理位置相邻，在自然条件、文化政治、产业结构、资源禀赋等许多方面具有较大的相似性，便于以区域为单元开展应对气候变化的区域合作。有效应对气候变化，需要加强区域合作以及建立和完善相应的机制。

二、我国应对气候变化的区域合作的现状和问题

“作为共同体的成员，一个人对他的伙伴成员负有责任，他不仅要使共同体的利益优先于他的自我利益，而且要竭尽所能做一切有助于增进共同利益的事。……”[2]与人类无尽的需求是有限的，资源总是十分有限的，资源的集中和优化无疑是一种策略。在气候变化的问题上加强区域合作，联合应对既是一种策略，也是实现生态文明的必然选择。但不可否认，国内在应对气候变化，实现低碳转型还处于起步和摸索阶段，应对气候变化的区域合作更是有一些有待解决的现实问题，影响着区域合作的广度和深度，主要有下：

（一）应对气候变化的区域合作处于没有法律调整和指引的状态

我国在能源领域上的法律法规众多，颁布了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》等法律法规，虽然在方向上有利于减少和控制温室气体的排放，直接或间接推动节能减排工作，也有关于国际合作和部门协作的规定，但鲜有关于国内区域合作、协同应对气候变化的规定。既缺少对应对气候变化的区域合作宏观和原则性的法律规定，也缺乏在具体领域上进行区域合作的细化性的规定。因此，在应对气候变化区域合作的法律调整方面存在滞后和空缺。虽然修订后的《大气污染防止法》第五章以专章的形式规定了重点区域大气污染联防联治的制度，但该法没有把二氧化碳等一些对气候影响较大的气体列入调控的范围，无疑大大制约了该法在应对气候变化方面的作用。

在法治社会中，法律“是社会控制的最终有效工具”，[3]是社会管理的主要手段。应对气候变化的区域的合作在完善法律调整机制方面显得较为迫切。我国已制定了一系列较为系统、全面的应对气候变化的国家政策，其中最近颁布的《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》第六章强调要完善区域应对气候变化政策，把地区划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，同时规定了相应的措施和对策，体现了国家有意识对应对气候变化的区域合作问题进行指导和规范，但政策无疑具有其局限性，在稳定性、规范性、长期性以及调控的力度上明显存在不足，政策的制定、推行和实施也需要在法律的框架内进行。所以，应对气候变化的区域合作宜上升到法律的层面，纳入法治的轨道上才能保持其长期良好的发展。

（二）应对气候变化的区域合作缺乏专门的区域协调机构

2007年我国成立了以国务院总理为组长的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。国家发展和改革委员会承担领导小组的具体工作，并于2008年设置应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。2010年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络办公室。另外还设立了国家气候变化专家委员会作为决策咨询机构。然而这些中央机构均立足于国家的层面，主要负责研究和制订应对气候变化的全国性的战略、方针和政策，主导气候变化的对外合作和谈判等工作，由这些机构对区域应对气候变化的合作进行领导和统筹明显缺乏针对性和有效性。

欧盟的经验告诉我们，各项区域和产业政策得以有效实施，专门的区域协调机构是必不可少的。如欧盟成立了区域政策事务部，区域政策委员会，欧盟理事会等区域协调机构。[4]目前构建应对气候变化的区域协调体系一个极为重要的问题是，缺乏统一的有效的区域常设性协调机构来对区域合作减排进行专职领导和管理。从以往的实践来看，区域合作往往易受当地行政首长的意志和偏好的影响，具有较大的随意性和不稳定性，执行方面也因缺乏监督而得不到有力的保障。这样往往难以形成合力，从区域的层面有效应对气候变化。所以有效推动应对气候变化的区域合作，就必须在中央层面建立起一个专门的常设性的区域合作领导、协调和推动实施机构，对区域相关合作事务进行专职化管理，促进区域减排政策法律的协调，增强区域减排合作的执行力和作用力。

（三）应对气候变化的区域合作没有建立起有效的协同机制

各地在政策法律的制定和执行处于各自为政的混乱状态，同时在执法上既没有统一协调的标准，执法查处的力度也存在较大的差别，甚至两个相邻的地区在执法程度的问题上大相径庭，这样必然会导致减排的效果大打折扣。“以京津冀三地为例，据报道，河北整体各个工业行业的排放标准与北京、天津存在着较大标准，有些气体排放标准甚至相差4倍之多，企业超标排放行为的查处执行力度的不一致也最终导致三地的执行效果相差甚远。[5]

各地政策法律相互冲突、不协调，执法标准和执法力度混乱不一，一方面由于没有开展区域合作和协调的意识，仍然没有突破以行政区划为界限的“单独行政”的观念，没有形成统一的减排合作目标，另一方面由于地方保护主义和部门保护主义，地方官员过度地追求政绩等原因。从根本上解决上述问题，需要建立起有效的区域协同机制来推动应对气候变化的区域合作。

三、推进我国应对气候变化区域合作的对策

在区域应对气候减排问题的合作方面，要注重完善法律规定、组织机构、协同机制等，才能充分发挥其协同效应：

（一）增加应对气候变化区域合作的法律规定

完善应对气候变化的法律体系，增加协作性条款。目前国内要构建一个全方位，多层次、相衔接、相协调的应对气候变化减排法律体系。对于是否需要在本国制定应对气候变化的专门性法律，学者有不同的看法，各国也做法不一。考虑到目前国内应对气候变化的许多做法和制度都处于摸索阶段，尚未成熟，而且仓促制定一部强制性条款、法律责任条款较多的法律，会加大全国多数企业的经营压力和成本，有可能造成企业不堪重负。因此，建议参照《循环经济促进法》，制定以指导性规范、自愿性规范为主的、强制性规范相对较少的促进性立法《应对气候变化减排促进法》，而且单辟一章规定应对气候变化的区域合作的问题，如规定应对气候变化区域合作的原则、主体、程序、权限、方式、监督等问题，为区域合作应对气候变化制定框架，体现国家对应对气候变化的区域合作的宏观导向。同时由于应对气候变化涉及的领域繁多，如低碳产业、绿色建筑、低碳交通、碳排放权交易、新能源开发利用、碳金融衍生产品和低碳技术创新与应用等等，目前已有一些关于应对气候变化特定领域的立法，如《民用建筑节能条例》，但应加快相关领域的立法进程，以形成覆盖面广、多层次的国家减排法律体系，并制定相关法的实施细则，细化规定地方政府在应对气候变化具体领域开展合作的各类事项和问题。

（二）完善应对气候变化区域合作的组织机构体系

我国是单一制的国家，为了，对于跨省（自治区、直辖市）的事务，宜由中央进行管理，对于区域事务，原则上应当属于中央事务，应当遵循中央的统一领导和决策。[6]因此，有关应对气候变化的区域合作应当由中央的机构来统一领导，在管理机构的设置上可进一步精细化和明确化，以完善应对气候变化区域合作的组织机构体系。

有学者提出以区域为单元，由中央政府设置跨区域的独立的区际行政管理机构来统筹区域性事务，[7]但由于缺乏法律依据，目前不具可行性。可考虑在发改委应对气候变化司下增设区域合作处，并对应不同的区域下设相应区域的专属协调机构，明确其相应的职责。如专门针对泛珠三角经济区的节能减排工作，可在气候变化司区域合作处下设泛珠三角地区应对气候变化协调联络办公室，由该机构专门统筹和主导泛珠三角地区范围内的应对气候变化的区域合作工作，针对泛珠三角区域的实际情况，研究和制订推动该区域合作的战略、方针和政策，统一指导和长期推动该区域应对气候变化的合作，监督该区域应对气候变化的合作项目与合作协议的落实，协调解决由合作过程中产生的重大问题或重大争议，等等。这样由共同上级设立与区域相对应的常设专职机构进行管理和协调，一方面既有权威性，有利于降低行政内耗，有效破解地方保护主义的阻力，另一方面又具有很强的针对性，对推动区域合作更为高效有力，有利于统摄区域发展的重大利益、长远利益和根本利益，集中把握和回应区域内各地方的各种发展诉求，便于推动区域共同应对气候变化的合作，协同做好减排工作。

（三）要加强应对气候变化区域合作的协同机制的建设

1. 通过协商达成共识的前置程序，推动区域合作各方立法的协调。在2001年美国政府宣布退出《京都议定书》之后，美国出现了由州长推动的区域性减排计划。纽约州、特拉华州、新泽西州等东部九个州制定了东部九州温室气体减排计划，计划到2020年温室气体的排放水平在目前的基础上削减10%。九个州达成一致后，在各个州内立法并予以实施。[8]美国的经验启示我们，在进行立法前可通过现有的区域合作机制如联席会议制度，行政协议等方式对区域的减排事项协商达成一致，并将达成的共识转化为地方性的立法，也可以参照东北三省法制协调方式的做法，就应对气候变化的事项建立立法协调的框架，成立联合工作组，对需要立法协调的问题或者合作中的重大事项尽可能先协商探讨，如控制气体排放的目标、排放温室气体的强度标准、过量排放的处罚标准以及新能源合作开发等，达成共识后再转化为各自的地方立法。

2. 注重市场的力量推动区域合作各方法律政策的协同

2011年国务院新闻办公室发表的《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书明确提出“完善碳排放交易价格形成机制，逐步建立跨省区的碳排放权交易体系”，目前碳排放权已在一些城市展开了试点的工作，在将来时机成熟时，可通过形成碳排放权交易次级区域大市场的方式予以发展完善。尽快探索建立区域性的碳排放权交易制度，以形成区域一体化的碳排放权交易体系，客观上促成各地有意识地加强制度和规则上的协调，最终促成各地政策和法律的趋近或趋同。马克思主义者认为，社会的经济基础和上层建筑是辩证统一的关系，经济基础决定上层建筑。而法律作为上层建筑，最终都是由经济关系所决定的，为相应的经济基础服务。因此，区域一体化的碳排放权交易体系的形成，将会对区域不同地方政策法律的协同产生深远的影响。区域碳排放权的运行和实现有赖于各方加强政策立法协调，构建统一的交易制度和交易规则，共同量化和公平分配碳排放指标，从而营造良好的无差异的法制环境。否则，混乱、不协调甚相互冲突至的规则会阻碍人才、资金、资源、技术、信息等在碳排放区域交易市场的合理有序流动，阻碍区域利益的最大化，而对利益的追求将会推动区域加强法制协调，强化区域各方的联系与合作。

3. 加强区域执法合作的机制建设

加强区域执法合作的机制建设，涉及多方面：首先，要加快研究温室气体排放标准，已经制定国家标准的（如煤矿瓦斯）严格依照国家标准执行，暂未制定国家标准的，要依据区域各地经济发展水平和温室气体排放量制定尽可能一致的标准。当然，一致并不意味着必须完全等同，可以针对各地的实际情况制定合理的弹性区间，以便为形成一体化的执法体系打造规则前提。其次，须充分巩固和继续完善现有的执法合作机制，如联席会议制度，信息通报机制，联络员制、案件移送制度等等，尽快建立起区域温室气体排放联合监测和联防联治机制，加强区域联动执法。最后针对应对气候变化工作的特殊性和复杂性，结合本区域的实际，对执法合作的基本原则、基本程序、执法信息的交流、执法合作的监督和救济等事项不断完善相应的操作标准，细化相应的程序性规则，开展多种形式的案件查处合作和联合专项监督检查，共同做好应对气候变化的执法工作。（作者单位：广东外语外贸大学）

项目基金：本文由广东外语外贸大学研究生科研创新项目资助（课题编号：14GWCXXM-31），本文属该项目下成果。

参考文献：

[1] 杨解君等. 面向低碳未来的中国能源法制研究[M]. 上海：复旦大学出版社，2014：3.

[2] [英]米尔恩. 人的权利与人的多样化D人权哲学[M]. 北京：中国大百科全书出版社，1995： 52.

[3] [美]庞德. 通过法律的社会控制、法律的任务[M]. 北京：商务印书馆，1984： 89.

[4] 陈瑞莲. 欧盟经验对珠三角区域一体化的启示[J]. 学术研究，2009.

[5] 蒋梦惟. 起跑线不同制约区域减排效果 京津冀减排内部差距大[N]. 北京商报，2014-05-06.

[6] 叶必丰等. 行政协议―区域政府间合作机制研究[M]. 北京：法律出版社，2010：146.

[7] 叶必丰. 长三角经济一体化背景下的法制协调[J]. 上海交通大学学报，2004.

[8] http：//.cn/o/2005-08-26/16566789872s.shtml[EB/OL].