城市房屋征收中公民财产权利的保护

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摘 要：2011年1月21日，国务院公布并施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，这是我国关于房屋征收制度的一次改革和进步，修改和删除了已废止的《城市房屋拆迁管理条例》中广为诟病之处，首次明确区分了公益征收和商业拆迁之间的界限，对公权力的滥用予以明确的制约。然而，该条例的规定相对于中国复杂的房屋征收现象，显得格外单薄和无力，对公民财产权利的保护并不完备，公民合法的财产权利成了中国城市化进程中的牺牲品。为此，应正确界定公共利益的含义；完善房屋征收补偿制度；完善房屋征收司法解决机制；提高公民的自我保护意识。

关键词：房屋征收；财产权利；公共利益；补偿

中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）11-0045-02

一、房屋征收中的公民财产权利

财产权是宪法赋予公民的基本权利之一，也是公民享有的最为重要的私权利之一。而作为民法基本原则之一的私法自治原则，也要求公民对其财产享有独立的排他的支配权。但是在现实生活中，却不断遭受各种违法征收行为的侵害和剥夺。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的施行虽然表明了国家要对被征收人进行公平补偿的决心和信心，但是纵观其内容，我们不难发现《国有土地上房屋征收与补偿条例》只涉及国有土地上的房屋所有权[1]，公民的财产权利未能获得全面、系统的保护，这主要包括以下两个方面。

（一）国有土地上的房屋所有权

我国《物权法》第39条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益、和处分的权利。”民法通说认为处分权是所有权内容的核心，是所有权最基本的权能[2]。而在房屋征收过程中，公民不能根据个人的想法和意愿处分自己的房屋，若不对公民的房屋所有权进行充分的保护，公民的财产权利很容易受到的侵犯。

（二）租赁权

与已废止的《城市房屋拆迁管理条例》不同的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了对房屋承租人权利保护的规定，他们无法作为房屋征收关系的一方主体参与其中以维护自身的合法权益，这是较为不妥的。

当征收标的为房屋所有权时，被征收人当然为房屋所有权人，但是我们应该看到承租人的租赁权虽然不是征收标的，但房屋承租人基于所享有的租赁权也应当获得征收补偿。房屋承租人的租赁权会因房屋所有权的变更而受到影响，承租人若只是通过向房屋原所有权人主张交付租赁物和使租赁物适于使用收益的状态[3]，是很难得到实现的，否则《城市房屋拆迁管理条例》就不会在《合同法》已经制定和颁布的情况下，专门设立法律条文对其进行规范，明确房屋承租人有获得拆迁安置补偿的权利，这无疑不是为了强化承租人的法律地位，使其可以在有法律依据的情况下行使自身的合法权益。况且，房屋承租人的财产权虽然并非是征收直接剥夺的对象，但其权益损害却与征收的实施具有直接的因果关系[4]。

房屋承租人作为征收关系中一种非常重要的利害关系人，应当被认定为债权意义上的征收关系人，在今后的立法中，应当明确规定承租人的征收关系人法律地位，或者将其置于“有独立请求权的第三人”的地位。

二、房屋征收中公民财产权利受到侵犯的主要原因

（一）公共利益界定不明确

在公益征收实践中，无法将公共利益从商业目的中分离出来，造成了滥用政府权力干预房屋征收、纠纷严重等现象，作为弱势一方的被征收人得不到有效的保护[5]。

而区分公益征收和商业拆迁行为的关键就在于对公共利益的界定。我国《宪法》第13条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产权实行征收或者征用并应给予补偿。”因此，只有出于实现公共利益的目的，才可以依法对公民的私有财产权实行征收、征用并予以补偿，政府才能行使公权力介入房屋征收。但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》有对公共利益的概念和范围的规定尚有模糊之处：首先，该条例第八条列举的（二）到（五）项均是国家建设中的建设活动，但如果要判断某一特定的项目是否属于为了公共利益，仍没有明确的判断标准，没有相对独立的判定程序。其次，第八条中的（一）项关于“国防和外交的需要”的表述过于概括，没有实际可操作性，而第（六）项的兜底条款更是为征收人滥用公共利益开铺平了道路。最后，公共利益界定的权利主体交给了市、县级人民政府，公民无法行使自身权利介入公共利益的确定程序。

（二）房屋征收补偿机制不完善

被征收人的利益能否获得应有的保护，在很大程度上依赖于征收补偿，这也是房屋征收纠纷的核心问题。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经较之前的《城市房屋拆迁管理条例》取得了明显的进步之处，但我国目前的房屋征收补偿机制仍不完善，十分不利于保护作为弱势群体的被征收人的利益。其主要表现为：房地产价格评估机构缺乏独立性，房屋征收补偿标准模糊，房屋征收补偿范围过窄，安置补偿不到位，房屋征收补偿责任分配不明确。

（三）司法救济制度不完善

通过分析《国有土地上房屋征收与补偿条例》，我们可以发现国家对于保障被征收人权益的司法救济制度建构并不完善，这主要体现为以下几点：第一，被征收人能够提起行政复议或行政诉讼的事项仅为房屋征收决定，而对于房屋征收行为实施过程中的其他方面则无权进行诉讼。第二，被征收人对房屋征收决定提起行政复议或行政诉讼的期间，根据现有法律规定，征收行为将不会停止进行，即便被拆迁人果真胜诉，也无房屋可予以保护了。第三，房屋征收部门既负责实施房屋征收与补偿的具体工作，又负责调查登记房屋具体情况的登记，很难形成有力的监督体制，无法实现对被征收人的权利救济。

三、房屋征收中公民财产权利保护的建议

（一）正确界定公共利益的含义

公共利益含义的确定，能够起到明确区分公益征收和商业拆迁，并能有效限制国家征收权的滥用，但是随着时间的流转，公共利益这一高度抽象概念的内涵和外延不断发生变化，我们应该如何正确界定公共利益呢？

结合我国房屋征收的实际情况，我们可以从以下几个方面来界定公共利益：第一，能够使不特定多数人受益。根据少数服从多数的原则，超越个人利益的多数人的共同利益可以被认为是公共利益，但是绝对不允许政府以公共利益为借口运用权力完全不顾个人利益。此外，实现的公共利益必须要大于被侵害的个人利益以及采用最小的侵害手段实现公共利益，这是在实际运用中不可忽视的两点。还需注意的是，少数人的利益也可能成为公共利益[6]。第二，应为向社会大众提供公共产品或服务。这种产品和服务具有非竞争性和非排他性，由社会大众普遍分享，而不能被个人专享。第三，以促进社会各方面的发展为目标。为了全社会的经济、文化等方面的发展所采取的措施和手段当然应属于公共利益，但是如果个人利益与全社会的发展相吻合，也可以被纳入公共利益的范畴。第四，最终结果是使社会公众获得利益。如果仅口号上是为了公共利益，而实际最终的利益均为个别人所享受，则不能认定为是实质上的公共利益。

（二）完善房屋征收补偿制度

1.完善房屋征收评估机制。完善房屋征收评估机制，最为重要的是房屋评估机构要保持中立，这主要包括两个方面：评估机构经济、组织上保持独立和评估机构法律责任的独立。

2.扩大房屋征收补偿范围。如前所述，租赁权作为公民的一项权利，在房屋征收过程中受到损失同样也需要获得补偿，此外，公民依据《物权法》所享有的用益物权和担保物权等均应受到合理的保护。故而，房屋征收应当是足额、完全的补偿，补偿范围应是以对房屋所有权和租赁权为主，兼顾预期收益和其他无形财产利益等。

3.明确房屋征收补偿标准。被征收人获得的补偿应当是与当时市场情况相符合的价格，绝对不能低于所遭受到的损失。我国可以借鉴世界上先进国家的做法，通过法律制度对房屋征收的具体标准和程序予以明确规定，如国务院可以根据房屋征收的实际情况，施行《国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则》，对补偿的实质和程序条件、方法等问题进行详细的规定。

4.建立安置补偿监督机制。针对前述安置补偿存在的问题，需要在如下几个方面建立监督机制：首先，安置补偿资金管理的监督机制，避免挪用和滞留安置补偿金的现象。其次，安置房建设监督机制，督促征收人及时为被征收人安排安置房，使被征收人能够尽快投入到正常的生活和生产中。最后，安置房质量监督机制，保证安置房质量，防止被征收人人身和财产权利受到侵犯。

（三）完善房屋征收司法解决机制

承前，我国在司法救济层面上对于被征收人的保护是不够充分的，国家权力机关在制定有关征收的法律时，应当对被征收人诉讼权的行使提供保障，在被征收人提起行政复议或诉讼时，征收人应当暂停征收行为的进行，以免成为无意义之诉。被征收人诉权的行使范围绝不能够仅限于征收决定这一个方面，其可以针对征收行为本身提讼，而更为重要的是当被征收人和征收人就补偿协议产生纠纷时，被征收人提起的应是民事诉讼而非行政诉讼。

（四）提高公民的自我保护意识

在房屋征收中，被征收人法律维权意识淡薄、对拆迁知识了解的匮乏，是导致其私权利受到侵犯的一个不可忽略的原因[7]。因而，若想减少房屋征收纠纷的发生，单靠约束行政机关是远远不够的，最为迫切的是提高公民的自我保护意识，这可以通过以下几个方面来实现：首先，要培养公民参与意识，意识到自己作为国家的主人，应积极参与到房屋征收中，对各项工作的实施进行监督。其次，了解和学习关于房屋征收的法律、法规，掌握自身享有的权利都有哪些，并明确在权利受到侵犯时可以采取的救济措施。最后，公民应意识到我国是法治社会，任何人权利的实现必须是合法的，不能侵犯他人的权利，自觉遵守法律，不企图采取非法手段获得更多的房屋征收安置补偿。

四、结论

房屋征收中公民财产权利的保护问题，是我国在城市化建设中不可忽视的问题，其能否得以解决关系到社会财富是否可以公平地进行再分配，而这会影响到社会稳定的根基，国家必须认真处理房屋征收问题。若想使公民的私权利在房屋征收中不受侵害，我们就应该抓住问题的关键和实质，即公共利益内涵和外延的确定及房屋征收补偿制度的完善。需要予以注意的是，除了规范征收人的行为，更重要的是公民应当提升自身的权利保护意识，其法律意识的增强可以在根本上减少自身合法私有权利受到侵犯的机率。只有内外因相结合，才能使公民的财产权利在房屋征收中获得更加妥当的保护。

参考文献：

[1]沈开举.征收、征用与补偿[M].北京：法律出版社，2006：113.

[2]杨震.民法学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：226.

[3]戚兆岳.不动产租赁法律制度研究[M].北京：法律出版社，2009：105.

[4]房绍坤，王洪平.公益征收法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011：157.

[5]邢益精.宪法征收条款中公共利益要件之界定[M].杭州：浙江大学出版社，2008：255.

[6]肖顺武.公共利益研究[M].北京：法律出版社，2010：124.

[7]罗豪才，孙琬钟.人民法院案例与评注民事四卷[M].北京：中国法制出版社，2006：3-22.