穗港生活垃圾处理法比较研究

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摘要：穗港在城市生活垃圾处理中存在不同的立法、管理机构、方式方法，对这些方面进行比较有益于两地解决共同面临的“垃圾围城”问题，促进建立在不同法律传统基础上的合作。

关键词：城市；生活垃圾；处理；立法；执法

中图分类号：D922.683 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）08-0085-02

随着城市规模、人口的迅速扩张，经济发展和生活水平的提高，穗港都面临着日益严重的生活垃圾处理难题。在生活垃圾处理上有许多需要相互借鉴的地方，也有许多需要通过合作解决的问题，对两地的生活垃圾处理法进行比较，可为解决诸如此类问题奠定基础。

一、广州市生活垃圾处理法治概况

广州市生活垃圾处理主要法律依据有：一是《广东省城市垃圾管理条例》。该条例规定了广东省行政区域内城市垃圾的清扫、收集、贮存、运输、处理及其设施的规划、建设、管理。二是《广卅市固体废物污染防治规划》。该规划全面制订了广州市城市固体废物处理的计划、方针，提出了垃圾减量化、资源化，分类收集的理念和目标。三是《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》。该规定按照城市生活垃圾的组成、利用价值以及环境影响等，根据不同处理方式的要求，规定了对它的分类投放、分类收集、分类运输和分类处置。虽然广州市的城市生活垃圾处理法律依据比较多，但这些规定比较原则和概括，缺乏可操作性的实施规范。

广州市城市管理委员会负责对生活垃圾的收集、运输和处理实施监督管理；负责从事生活垃圾清扫、收集、运输、处置和建筑垃圾清运、处置企业的资质审批；负责对生活垃圾减量化、资源化、无害化处理和粪便、死禽畜、变质肉类等无害化处理的组织实施和监督管理；负责市区水域市容环境卫生执法管理等。

城市生活垃圾的处理是一个世界性难题。近年来广州市在走新型城市化道路的前提下，勇于开拓进取，取得了很大的成绩，但显然跟不上城市垃圾增长的速度，造成目前垃圾围城的严峻局面。其中一个重要问题是城市生活垃圾处理法律法规和相关制度缺位，比如，生产者责任延伸制度、押金制度、生态补偿制度等。

二、香港的城市垃圾处理法治概况

香港的城市生活垃圾处理的法律依据主要有《废物处置条例》、《产品环保责任条例》，其他相关法例还有，《简易程序治罪条例》管制乱抛垃圾，《公众卫生及市政条例》防止及管制乱抛废物，并可于任何地方移去垃圾及废物。《郊野公园条例》禁止任何人士在郊野公园乱抛垃圾，《海岸公园条例》禁止任何人士在海岸公园和海岸保护区乱抛垃圾。

《废物处置条例》是管制废物处置的基本法例，监管范围包括废物的收集、处置及废物进出口，加上其他相关的环保法例，提供了一套完备的架构，从废物产生直至最终弃置的阶段，全面地管理香港废物。《产品环保责任条例》为实施生产者责任计划提供法律基础，并以塑胶购物袋环保征费作为条例内首个生产者责任计划。

特区政府主要通过执行性立法管制废物。政府制订了许多计划来贯彻执行立法，如废物处理计划、塑料购物袋环保征费计划、废电器电子产品生产者责任计划、自愿性生产者责任计划（包括电脑回收计划、充电池回收计划、旧电器回收计划、玻璃樽回收计划等）、家居废物源头分类计划、工商业废物源头分类计划等。

香港政府对废物的处理采取减量化、资源化和循环利用的措施。《废物处理计划》是香港都市固体废物处理策略的纲领。按照这项计划，废物处理设施全部南环保署负责管理，包括3个策略性堆填区和废物转运站网络。都市固体废物的管理策略是以各个策略性堆填区以及邻近市区的废物转运站网络为基础的。策略性堆填区是处置废物的主要场所，废物转运站，是从人口聚居的主要市中心所收集的废物会运往废物转运站压缩，然后装入特制的货柜内，再运往策略性堆填区处置。用这种方法运送大量废物既可降低整体运费，又町大大减少大量小型废物收集车在道路上行走对交通及环境造成的滋扰。已关闭的堆填区需至少30年才可全面修复，在此期间堆填区的土地将持续沉降，不适宜发展建筑物。修复承办商必须确保堆填区在期内状况安全，并符合环保标准及作合适的土地使用。已修复的堆填区将陆续发展成康乐设施，例如游乐场、运动设施、休憩公园等。把堆填气体用作非矿物燃料的做法，既环保，又有助减少本地的能源需求。把抽取出来的堆填气体燃烧或加以利用，能大幅减少已关闭堆填区所释出的温室气体。《减少废物纲要计划》制订多种减少废物的方法，提升都市固体废物（特别是家居废物）的回收率。

香港政府重视公众参与废物处理，在都市固体废物处理的信息公开方面非常完善。比如，就废物的收集，公众可通过环保署的网站，查询到每一个废物收集点的具置，甚至连废物分类回收桶/三色桶位置都可以查询到。全香港设立5个环境资源中心和一个流动环境资源中心，负责对公众进行环境健康教育，宣传环保理念。除此之外，香港政府通过举办各种公众咨询会，邀请公众参与，比如都市固体废物收费公众咨询、关于扩大塑胶购物袋环保征费计划公众咨询、建议医疗废物管制计划公众咨询、检讨化学废物处理中心提供收集及处置化学废物服务的收费公众咨询。环保署还筹办工作坊，邀请公众参与讨论香港综合废物管理设施的发展；在环保署网站建立重要的二手物品交易平台，促进旧物免费转赠或象征性收取费用。

三、比较和借鉴

穗港两地都高度重视对现有城市垃圾采取分类处理，主要以填埋方式或焚烧方式，实行垃圾减量化和资源化，尽量减少现有城市生活垃圾的产生量。然而，穗港受不同的文化背景、法律传统、现实立法、执法体制不同之影响，针对城市生活垃圾的处理也不相同。

（一）主管机构、分类和处理方式不同

城市生活垃圾处理，广州市的主管机构是广州市城市管理委员会，而香港归属于环保局。广州市把城市生活垃圾作为单独一个类别，又可分为4个小类别：可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾，对上述4小类垃圾分类后再行处理，目前主要采用填埋处理。而香港把城市生活垃圾称为家居废物，主要采用堆填处理。

（二）城市生活垃圾的收集和运送方式不同

广州市采取分类收集容器，实行责任人制度。在从收集容器运往垃圾处理厂的过程中，并没有具体规定如何避免二次污染，只是笼统的规定。香港是采取从人口聚居的主要市中心所收集的废物先运往废物转运站压缩，然后装入特制的货柜内，再运往策略性堆填区处置。以这个方法运送大量废物既可降低整体运费，又可大大减少大量小型废物收集车在道路上行走对交通及环境造成的滋扰。

（三）管理方式方法不同

广州市城市管理行政主管部门主要根据《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》和其他相关法规，根据城市总体规划，会同发展改革、经贸、国土房管、环保、城乡建设、规划等有关部门，依照城市生活垃圾分类工作安排，制定城市环境卫生专业规划。香港环境保护署则是通过严格立法，如《产品环保责任条例》为推行生产者责任计划提供法律基础。《都市固体废物管理政策大纲（2005-2014）》提出一套策略解决严峻的废物问题。生产者责任计划是《政策大纲》内一项主要政策工具，透过落实“污染者自付”的原则和“环保责任”的理念减少废物，并把有用的物料回收和循环再造。在生产者责任计划下，制造商、进口商、批发商、零售商和消费者须分担回收、循环再造、处理和弃置废弃产品的责任，以期避免和减少有关产品对环境的影响。

（四）公众参与程度不同

香港环保署通过多个不同的伙伴计划，鼓励和引诱公众参与，实施废物立法。如充电池回收计划、电脑回收计划、玻璃樽回收计划、家居废物源头分类计划、旧电器回收计划、绿色乡郊减废计划等；另有引诱企业参与订立自愿性的协议，如自愿性月饼包装管理协议等。环保署在作出决策前广泛举行公众咨询活动，开展公众咨询事项。如都市固体废物收费公众咨询、堆填区扩建计划可行性研究、扩大塑胶购物袋环保征费计划公众咨询等。

（五）分析和借鉴

严格、全面、细致的立法是城市垃圾处理法治的基础。香港为处理都市固体废物，制定并颁布了《废物条例》、《产品环保责任条例》、《都市固体废物管理政策大纲》等。在健全立法基础上的依法治理是城市生活垃圾处理的关键。香港为严格执行都市固体废物处理立法，港府环保局制定和执行了丰富多样的执行计划，如废物处理计划、减少废物处理计划等。

广州市由城市管理委员会专门负责城市生活垃圾的处理，权力比较集中，责权分明。但不利之处在于城市生活垃圾中包含很多有害废物、可回收物，而这些需要环保部门专门处理，因此就存在城市生活垃圾分类后在部门之间的移交问题。同时，由于城市生活垃圾处理有很强的环境专业技术性的要求，城市生活垃圾处理需要严格的环境监测和监管，如对垃圾填埋场沼气危险的评估和预处置，国外的经验一般是由环保部门统一处理，这样可以降低管制成本、集约资源、提高处理效率，香港即由环保局具体负责城市生活垃圾处理，并对填埋场沼气危险进行评估和回收处理。

对城市生活垃圾的管制方式和方法，应不仅限于命令一管制模式，还要加强市场诱导模式，整合社会资源。香港的塑胶购物袋环保征费计划自实施以来，由登记零售商派发的塑料购物袋数目与征费前相比减少了约九成，显示征费计划成效显著，不少市民已减少使用塑料购物袋，并习惯自备购物袋，积极实践绿色生活。

最后，应完善公众参与城市生活垃圾处理制度。香港在垃圾处理实践中，通过环保教育、公众咨询、公众参与工作坊、环保游戏、环保酒店等多种形式，提升公众环境意识，增强公众处理城市生活垃圾的自觉意识和处理能力。广州市应扬弃式的吸取和借鉴香港的经验，改进公众参与。