府院动向 5期

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中国启动实施中期财政规划管理

中期财政规划管理意见的出台，主要是针对部分现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题，从政策内容和运行机制上查找原因，提出解决问题的改革措施

日前，国务院印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》（下称《意见》），部署加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，全面推进中期财政规划管理。

我国现行的政府预算是年度预算，预算内容规定了一年的政府收支计划。但这种预算制度在编制与执行中缺乏前瞻性，支出政策主要基于当前问题的考虑，财政支出呈现“碎片化”和不可持续性，最典型的问题就是“突击花钱”。中期财政规划管理意见的出台，主要是针对以上问题，从政策内容和运行机制上查找原因，提出解决问题的改革措施。

中国社科院财经战略研究所财政研究室主任杨志勇认为，财政的本质是中长期的制度安排，财政支出也要有更长远的眼光，要精打细算。没有中期规划，就无法从根本上解决财政支出控制问题。

“建立中期财政规划最主要就是控制财政支出。”中央财经大学金融学院国际金融系主任张碧琼表示，目前，我国实行的年度财政预决算制度，是以上一年度的财政收入支出情况编制下年的预决算，这样很可能出现实际收入和支出与预决算存在出入的状况，像近年经济进入新常态后，财政收入增幅放缓了，但财政支出却呈刚性增长，这样就很容易造成财政赤字。中期财政规划时间为期三年，有利于对财政预决算进行动态调整，更灵活掌握财政收支状况，控制财政支出，为财政体制改革提供前瞻性的预判和指导。

中期财政规划是指财政部门会同政府各部门在分析预测未来3年-5年重大财政收支情况，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目研究政策目标、运行机制和评价办法的基础上，编制形成的跨年度财政收支方案。实行中长期财政规划管理是工业化国家预算制度的一个共同特征。

中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。主要包括四部分内容：预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支政策问题、制定财政收支政策改革方案、测算改革后财政收支情况。

《意见》指出，实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测;对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究其政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理来强化财政规划对年度预算的约束性。

实施滚动调整是《意见》编制的一个基本原则。中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

对此，财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，编制三年滚动财政规划也有助于约束政府的短期决策行为。一些政府部门地方行为短期化比较严重，预算的前瞻性不足。引入中期财政规划，通过财政手段编制三年期财政规划，能促进政府决策部署更着眼长远，有利于更好约束政府花钱。

张碧琼分析认为，三年滚动财政规划一环扣一环，这就对一些随意决策行为形成了约束，推进政府预算的公开透明。一方面保证政策实施的连续性，避免一任官员一任工程的现象;另一方面也能保证一些重大项目实施的连续性。

尽管三年滚动预算编制好处不少，但实际编制工作挑战重重。比如预测现行政策下的财政收支就需要模型与专业技术，而且需要各预算单位与财政部门完善的协调机制等。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，严格意义上的中期财政规划需要严苛的条件，这些条件在中国现实背景下多不具备。这些条件包括改革“两上两下”的预算程序和预算分类系统，经济和财政预测的健全性等。

王雍君说，目前年度预算存在诸种问题，例如过度开支，因为未来年度的大额支付大都会被隐藏起来。此外，由于只是对规划进行孤立的审查，并不是将其未来成本与相关的预期收入进行对比，所以不应在年度预算基础上制定政策。因为通过年度预算去制定政策，将导致把注意力放在短期性问题上，这会形成糟糕的政策，这样会使政策辩论永远受制于紧迫的财务约束。而一个运作得当的中期财政规划，能够把有限的财政资金引向最有价值的地方，从而能够成为支持政府施政的利器。

财政部正在牵头编制全国中期财政规划，并拟定了路线图和时间表，在编制2015年-2017年全国财政规划的基础上，做好2016年-2018年全国财政规划的滚动更新，并指导各部门和地方开展中期财政规划管理工作。

（本刊记者 许瑶/整理）