政府职能部门的“创收”与市场经济环境的恶化

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摘要：导致经济环境恶化的“三乱”之风的根源在于政府职能部门的“创收”活动。它使各部门自身的利益与职责处于对立的状态。要解决这一问题，必须使现有的对企业的行政保护为制度保护。市场经济的真正建立必然以政府职能部门“创收”活动的减少乃至消亡为前提。

关键词：创收　经济环境　政府部门　三乱

大约从1990年代开始，由于国有企业效益整体滑坡，国家财政收入大幅缩水，对行政事业单位的财政支出难以为继。在这种情况下，国家财政大大减少了给行政事业单位拨款的数额，不足部分由各单位自行解决。从此，“创收”活动便在全国范围内轰轰烈烈地开展起来。从这些年的实效看，虽然它有效地减轻了财政负担、增加了行政事业部门员工的收入，在一定程度上起到稳定社会的作用。但由此而引起的负作用却远远超过了其正效应。一、政府职能部门的“创收”活动导致经济环境恶化可以说，个人的贪污、腐败，政府职能部门的“创收”，是侵蚀中国社会肌体的两颗毒瘤。打着执行公务的幌子利用职权为本部门谋取利益，叫“创收”；利用手中的职权为自已聚敛钱财就是贪污、腐败。从市场经济的角度来看，与贪污、腐败相比，“创收”活动对市场经济环境危害更大。因为它的“寻租”行为披着合法的外衣，使政府职能部门的不正当行为有了一个正当的理由，明目张胆地进行“乱收费、乱罚款、乱摊派”。许多人利用为部门“创收”的机会，大肆为自己敛取钱财。使个人的贪污、腐败行为与单位的“创收”活动混淆在一起，难以辨别。对此，我们现在还没有什么有效的措施加以制约。现在有一个流行诙谐语叫“集体腐败”，“创收”实际上就是集体腐败。它的出现破坏了社会活动的秩序，瓦解了道德标准，腐蚀了人们的心灵，威胁着长远的社会稳定，阻碍了市场经济的完善和发展……。目前，各种形式的“创收”活动早已深入到中国社会的方方面面，上至国家各部委，下到中国社会的最基层组织乡政府、村委会，从工商、税务到学校、医院，各种“创收”活动名目繁多，层出不穷。使我国的"市场经济"活动的范围比发达国家还要宽广，几乎覆盖了整个社会，其中既有职能部门的“三乱”，也有教育部门的高价生、培训班，还有新闻单位的“有偿新闻”，以及医院给患者开出的昂贵的药品……其危害是有目共睹的。如果从市场经济的角度看，则以政府职能部门的“创收”活动危害最大。因为它直接破坏了市场经济环境，大大增加了经营活动中的交易成本，抑制了民间投资，从而阻碍了经济的发展。政府职能部门的“创收”形式大致有两类：其一就是各部门利用本身所拥有的权利，巧立名目，收取费用。还有一种就是在自己的管辖范围内创办经营实体，然后利用本部门的职权提供各种方便。两相比较，第一种情形产生的危害更大，屡禁不止的“三乱”就是其主要的表现形式。据新华社报道：湖北省赤壁市的乱收费现象十分严重，涉及企业的行政收费标准达2528项，很多企业都不堪重负。赤壁市境内的省属国有企业蒲纺集团公司集团下属的三陆公司由原纺织厂改制成立，企业营业执照年审中，土地部门要求办理土地过户，光过户费就要几十万元。因企业无钱交纳，至今营业执照仍被工商部门扣留。蒲纺公司原是三线军工企业，职工集资建房，人防部门硬要收取几十万元的人防费。另外，环保部门也瞄上职工集资盖房的机会，先要求使用他们的无动力生化处理装置，后得知企业已有污水处理设施，又要求收取超标排污费，开口就是好几万元。据不完全统计，仅2001年，赤壁市有关部门向企业乱收费、乱罚款达26项，金额200多万元。许多企业都因承受不起这些高昂的“额外成本”，经营萎缩，难以为继。国有企业如此，个体私营经济境况更为糟糕。因为这些小企业一则难以明了国家的相关政策，更不敢得罪的有关部门，遇到这种情况，只有忍气吞声。否则，一个“小鞋”就让你吃不了兜着走。 据邢台市物价局对向个体私营单位乱收费情况的调查表明，目前共有38个部门参与收费。据对两个市场、5条商业街道的门店调查，收费部门达18个，共涉及收费51项。其中，符合政策规定的24项，不符合政策的25项。在合理收费的24项中擅自扩大收费范围、提高收费标准的问题也普遍存在。一个门店月均税费负担在600元至2500元之间，各种收费占税费总额的55％—65％。至于农村的状况就更为严重。在安徽省当涂县湖阳乡，针对农民的各种乱收费可谓五花八门，从1995年以来，湖阳乡就严重违反国家土地承包政策，强行将4个村农民手中仅有的人均2亩田收回其中1亩，用每亩三四百元的高价向农民发包，农民想种田，必须花钱买才行。税改之后，湖阳乡村干部们在继续大肆收取“发包费”的前提下，还趁机继续按每亩37至60元不等向农民收取农业税，并美其名曰“按国家规定”。在强劲的“三乱”歪风中，外资企业也难以幸免。县不少地方对外商投资企业的乱收费问题有进一步蔓延的趋势，引起越来越多的外商投资企业的不满，开始成为投资环境恶化的突出问题。2003年四月，国家经贸委、国务院纠风办还联合发出了《关于制止向外商投资企业乱收费的通知》。以上例举的事例并不是个别现象，已经遍及社会的方方面面，如不采取有效措施加以扼制，经济环境的恶化就会严重阻碍经济发展。二、政府职能部门“创收”活动的根源在于体制实际上，对于“三乱”的治理已经不是一次、两次了，但总是治理期间有所收敛，风头一过，又是“外甥打灯笼”??照旧。根子就在于政府职能部门的“创收”需要。由于行政事业机构若仅靠财政度日一定会陷入"半饥半饱"状态，这些机构普遍展开了有组织地或个人单独的“创收”活动，这既是不得已之举，也是利益驱使之必然。如果某个部门、单位不搞“创收”，仅凭财政下拨的那点死工资生活，职工就会怨声载道，领导的日子恐怕很难过。像长工资，上面只给政策，不给钱，行政部门只有通过这种方式来获得资金。有些单位的奖金、补贴、福利甚至一部分人的工资都得从这上头来。“创收”的多少直接关系到该单位每一个人的切身利益，是衡量一个领导的“水平”高低，群众是否拥戴的重要标准。而且，对于部门领导来说，在给本部门员工“谋福利”的同时，他本人得到的要多得多。许多领导的超标准住房及座驾都是从这里来的。以前政府部门进人首先要有指标，这样新来人员的工资才有着落，由于这一限制，机构膨胀有限。自从政府各部门自己搞创收后，新增人员的所有开销都由各部门自己负担。导致机关人员急遽增多，机构日益臃肿。而这又进一步加剧了“三乱”之风。许多部门内部每年都下达有罚没指标和创收指标。这些指标到每个人的头上，完不成任务就要受到经济处罚。这样，就形成一种悖论：如设立政法部门的目的是减少和杜绝违法乱纪的行为。但如果真得做到人人遵纪守法，这些部门的“创收”便没有了着落，唯一的出路只有搞“三乱”，危害社会经济秩序。也就是说各部门的自身利益与职责处于对立状态。这才是问题的症结所在，也是政府职能部门“创收”活动的危害所在。这也说明政府职能部门本身是无法解决这一问题的。

三、体制性变革是杜绝这类现象的根本方法行政部门的“创收”活动虽然使国家财政抛掉了一个大包袱，但这包袱并未消失，它化成了无数个小包袱散落在千千万万个经济实体身上。且由于各行政事业部门在内在利益的驱动下，千方百计搞“创收”，使一个个小包袱越变越大，压得企业喘不过气来。其实，将“创收”一词加在政府职能部门身上并不准确。因为利用职权进行“创收”活动，本身并不创造财富。仅仅是财富的“转移”。 政府职能部门在市场经济活动中设置重重关卡来为本部门谋利，实际上是利用手中的权利将别人的财富转移到自己手中。而且“创收”成果的大小与该单位所拥有权力的含金量是成正比的。那些没有什么职权的“清水衙门”一般只有靠像出租临街房屋赚取一点租金这样的方式来“创收”。与此相比，拥有行政审批大权部门的“创收”活动就非常轻松愉快，公章一起一落，对方就陪着笑脸奉上大把的钞票。例如，按照国家规定，颁发进口汽车许可证是不收取任何费用的，同时禁止买卖。而现在，许可证俨然形成一个数十亿元的产业。因为许可证是稀缺的资源，拥有很高的含金量，它所具有的这种“价值”是政府运用权利赋予给它的。没有了权力的“支撑”，它就是废纸一张。目前我国的经济体制是一种既不同于西欧的古典市场经济，也与东亚地区新兴工业化国家的市场体制相异的“双轨制”，即发育中的市场机制与行政性干预并存。这种“双轨制”在相当长时期内都可能存在，因为一方面它具有市场机制的一部分功能，产生了激励机制，一定程度上保证了计划经济消失后经济活动的活跃；另一方面，它不但承认和保留原有的权力结构，而且为原有的权力结构注入了新的经济利益??“创收”，从而巩固了这个权力结构的基础，并且使它对市场经济产生一种天然的“敌对情绪”，成为势不两立的“仇人”。因为，市场经济的真正建立必然以政府职能部门“创收”活动的减少乃至消亡为前提。眼下，“创收”活动真可以用泛滥成灾一词来形容，企业经营的外部环境之差，远远超出一般善良人士所能够想象的程度，且还没有什么真正切实有效的措施来加以制约。一些地方政府部门对重点企业采取挂牌的方式予以保护，确属无奈之举，而且这种作法本身就是一种歧视行为。市场经济的第一要义就是公平。保护了少数重点企业，那么大多数非重点企业怎么办？难道任人宰割？更重要的是，这实际上是对由政府职能部门的创收活动而导致的“三乱”等违法活动的妥协。它无情地击碎了广大的经营者对政府抱有的唯一一点幻想，其消极影响远远大于其现实作用。要解决这一问题，仅靠有关部门的三令五申及不定期的检查是做不到的。要真正杜绝这类现象，必须变行政保护为制度保护。政府部门经费的来源方式必须重新调整，如由中央或各地财政统一拨款。在保证各行政单位经费的情况下，严禁政府部门从事“创收”活动。当然，这也仅仅是治表之法，要从根本上解决这一问题，只有彻底转变政府职能，使各部门放弃阻碍市场经济发展的各种权力，才能够使“创收”这类活动真正得以消声匿迹。