政府责任

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【摘要】文章分析了公共危机预警机制及政府应承担的责任，并指出为了降低危机发生的可能性，提高政府的公信力，树立良好的政府形象，应从哪些方面强化危机预警中的政府责任。

【关键词】公共危机；预警机制；政府责任

目前中国正处于转型时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新的分配、转移，形成诸多不稳定因素，我们要站在复杂和综合的角度上，对危机的性质、状态和前景有一个比较客观的把握、估计和预测。政府作为公共权力的人，在公共危机的预警中承担着不可推卸的责任。本文试图分析政府在公共危机预警中的责任缺失，以明确政府责任问题，进而在理念上实现由强调公民义务和政府权力到强调公民权利和政府责任的转变。

一、公共危机预警机制及政府责任

（一）公共危机的概念界定

按照国际社会的一般看法，公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。而美国学者罗森豪尔特认为，社会公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。”我国学者认为公共危机是由于某些无法预测的因素诱发产生的对公共安全、公共利益形成重大威胁的事件。

（二）公共危机预警机制中的政府责任

公共危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中，对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度作出合理科学的估计，并向有关部门发出危机警报的一套运行体系。

建立一个有效的完善的危机预警机制，需要政府做的工作有：

1．建立灵敏、准确的信息监控系统，及时收集相关信息并加以分析处理。

2．制定各种科学意义上的应对控制措施，努力探究危机形成、爆发的一般规律及其解决的一般规律和控制策略。

3．开展政府雇员危机管理培训和全民危机管理意识教育，增强全社会特别是政府雇员危机管理的意识和技能。

4．在危机的潜伏期和初显期，政府应对可能导致其爆发的因素做好控制工作，努力把一切苗头消灭在萌芽之中，化解于爆发之前。

二、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的具体表现

（一）危机监测不力

危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行随时评估，我国现行的政府危机管理体系中就缺少风险评估机制，对危机发生或能发生的外部环境和内部环境因素的调查、评价和预测。再加上没有灵敏、准确的信息监控系统，未能及时收集相关信息并加以分析处理，缺乏敏锐的危机判断能力，很难做到对危机的详细预警分析。

（二）预案粗陋，缺少演练

要做到预案求实，不仅要有危机一旦发生应对各种可能情况的多套行动（遏制危机、处理、消除危机，重建或恢复正常状态）方案，而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟、培养，提高领导者的指挥能力和群众的应变能力，检验预案的可行性和科学性，使危机一旦发生，预案能够切实地发挥作用。我国现实存在的问题，不仅是预案粗陋，更重要的是缺乏培训和演练，停留于应付上级检查，做表面文章，甚至多发的自然灾害和安全事故的预案也是如此。

（三）没有及时准确地信息

长期以来，一些地方政府和有关部门在信息传递方面喜欢欺上瞒下，报喜不报忧，致使内部信息渠道严重阻塞或扭曲；与此同时，政府部门缺乏规范、及时的信息披露制度，宣传主管部门又习惯用计划经济的办法管理大众传媒，大众传媒缺少必要的法律保护，这诸多原因使大众传媒的信息传递作用和社会监督作用受到极大限制。再加上各级政府为了“保稳定”，各级官员为了“保乌纱帽”，以及在日常工作生活中过分看重吸引外资、发展旅游等方面的近期局部利益，使得各级政府在预防和救治危机进透明度极差。

三、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的原因分析

（一）危机意识淡薄

在全球化背景下，危机的来源发生了变化，不只是战争会引发危机，环境、金融、病毒等也成为诱发危机的重要因素。而且，随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密，在一定的时间、地点和小概率事件的触发下都有可能诱发大规模的危机。但是，由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养。

（二）缺乏有效的沟通协调机制

在我国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象，沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下，各个政府、部门之间的协调非常困难。当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确，许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致，导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。

（三）缺乏常规性危机管理部门

危机爆发时，训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应。危机管理机构需要很强的专业性，因此，必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来，持续累积信息和经验。使危机刚出现时，及时控制。而我国现有的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有行政机构，既缺乏专门机构和完善体系，又缺乏专业人员和应急运作机制，对于危机处理方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，因此在进行跨部门协调时工作量非常大，效果也不明显。

（四）法制滞后

法律制度是各种制度中最强硬的一种，它是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源，同样地，法制建设也是危机管理制度建设中关键的一环。在西方发达国家，危机管理学的一个重要学术成果就体现在立法上，如美国、日本、俄罗斯就有《紧急状态法》。而我国在危机管理的法制建设则相对滞后，政府在处理危机时仍然习惯于运用人治方式，相对忽视了法治方式。

（五）问责制度缺失

长期以来，我国各级政府把自己视作管理者，把民众视为被管理者，这种理念必然造成问责制度的缺失。我国政府官员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的意识。有时即便是对责任官员做出了处理，也通常是久拖不决，甚至到最后不了了之。

四、强化公共危机预警机制中的政府责任

预警机制中政府责任缺失的后果是十分严重的，一方面导致危机的扩大，增加危机处理成本，另一方面破坏了政府形象，降低了政府的公信力。因此，强化公共危机预警机制中的政府责任势在必行。

（一）建立敏感的信息系统

1．加强危机管理软件系统建设。应当利用IT和网络技术，建立和完善全国性的信息网络，覆盖各级各类政府部门、基层自治组织、科研机构、事业单位、非营利团体、民间机构和其他社会组织等，从而在此基础上建立一个有效的政府信息管理系统，形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集、加工系统。政府危机管理信息系统从静态上讲，包括三个方面的信息库：涉及各种社会现状与发展情况的信息库；危机防治与救治的资源信息库；危机管理中的技术数据信息库。从动态上讲，政府危机管理信息系统除上几个方面的信息库所涉及到的信息收集能力外，还包括高效的信息处理能力。

2．整合外部力量。一方面公共危机预警机制的功能发挥必须有广大民众的积极配合，因此必须加强民众的危机意识和科学精神。从科学决策的角度看，政府应该对危机涉及的各个方面集思广益，充分发挥智囊机构的作用。他们带来的是新的视角，新的逻辑，新的对策，他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。另一方面在危机管理上，我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持，同时加强与国际组织在信息方面的沟通。通过全球合作，一方面可以获得更多的谅解，维护国家的国际形象，一方面可以提高危机管理的效率。

（二）强化危机预警的组织保证

1．建立分权式的组织结构。面对越来越多的决策，分权式组织结构可以让“下面”或“外面”做出更多的决定，减轻政府做决定的负担，有利于信息的收集与传递，提高危机预警的效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统，在各省、市、县、乡镇（街道办事处）都设置专职专业人员负责各种与危机有关的信息的收集、加工、分析和传播；另一方面，要充分利用社会的力量，吸收各类社会组织尤其是基层自治组织（包括居民委员会、村民委员会和社管会）的参与。通过这两方面的结合，形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。

2．设立常规性危机管理机构。在中央一级政府这个层面上，应尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构，并明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们协同运转能力。在地方各级政府层面上，地方政府应在上级政府的指导下，设立相应的对口管理部门，并根据本地区不同的实际情况，因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式，加强各部门间协调运作和快速反应的能力。

（三）加强制度建设

1．加强紧急状态立法。我们可以借助国外的危机管理经验和相关的法律制度，结合国内处理各类危机的经验，制定出一部统一的适合我国国情的《紧急状态法》。对危机管理机构的设置及其权力义务、管理机构各职能部门的权力义务、组织运行程序、政府紧急权授予的规定、社会各阶层和公众的责任和义务、紧急管制措施规定、政府社会动员和征调规定、公民权利保障规定、政府信息通报规定、危机处理绩效考核、奖励机制及责任追究等问题作出明确的法律界定。

2．建立行政问责制度。所谓行政问责，是指司法机关、行政机关、社会公众等对公共行政行为进行质疑。权责对等是“行政问责”制的一个基本原则。它认为官员在接受权力的同时，也就接过了责任。不肯或未能承担起应有责任，则其便没有资格或不必再持有权力。它更加强调的是工作效果。实现行政责任的途径主要有：司法机关追究行政机关及公务员的法律责任；各级党委行使人事任免权，追究行政首长的领导责任，行政机关对公务员的责任追究；行政相对方的追究。其中行政相对方的追究是构建我国公共危机责任机制中最重要最有力的一环。

【参考文献】

[1]罗伯特·希斯．危机管理[M]．王成，等译．北京：中信出版社，2001．

[2]朱力．社会问题概论[M]．北京：社会科学文献出版社，2002．

[3]阎耀军．论社会预警的概念[J]．天津社会科学，2002，（9）．