精准扶贫进程中存在的问题、成因及对策
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摘 要：精准扶贫是我国在新时期扶贫开发的策略导向，然而在实行过程中存在着贫困人口缩水、精英捕获、扶贫依赖等现象。运用文献研讨法对以上的问题进行剖析，认为具体原因为政策设计缺陷、人员素质低下、政策运行缺乏透明和监督。针对这些问题，提出实行贫困村分类机制化、提高人员素质、完善精准扶贫体制等措施，以推进我国精准扶贫的良性运行。
关键词：精准扶贫；贫困人口；扶贫依赖
中图分类号：F36 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0015-03
据统计，1978年我国农村贫困人口为7.7亿，居民贫困发生率高达97.5%，改革开放以来，人们的生活发生巨大的变化，2014年贫困人口数目为7 000多万，1978―2014年的三十余年里，农村贫困人口数量直线减少7亿，平均每年减贫1 945万人，占6.4%，贫困发生率大幅下降了90.3%。就数据而言，中国扶贫的成效是明显的，贫困人口数量大大减少。然而减贫任务依然艰巨而重要，为了更好地实现减贫任务，国家了“精准减贫”的政策。
精准扶贫是国家针对不同贫困地区的区域环境、不同贫困户的生活状况，运用科学有效的程序、专项扶贫的政策措施和市场、社会、政府“三位一体”的大扶贫格局，动员全社会资源对贫困对象施行精确识别、精确帮扶和精确管理的治贫政策，以达到有效提高贫困人口收入，减少贫困人口数量的目的。精确扶贫的首次提出是在2013年到湖南湘西实地考察时做出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示中。精准扶贫在近几年成效明显，但仍然存在许多的问题。本文侧重于分析精准扶贫实施过程中存在的问题，并针对问题剖析原因，提出对策。
（一）贫困人口“缩水”现象严重
针对有劳动能力的贫困户的自我发展问题，国家制定并实行了开发式扶贫政策。开发式扶贫政策规定，扶贫对象以县为单位，扶贫的资源集中于贫困县。学者陈全功调查武陵山片区某县，发现50%的村组、60%的农户可纳入贫困范围，但按照上述的规模分解方法，仅有51个行政村（占全县行政村的20%）、2.3万户（占全县农户总数的38.8%）被识别为贫困对象；然后按贫困户来认定贫困人口7.15万人（贫困发生率36.35%），有相当一部分贫穷农民因为未被纳入贫困村或贫困户而没有被认定为扶贫对象，贫困人口存在“缩水“现象[1]。
（二）精英捕获现象时有发生
精英捕获（elitecap-ture），是指本应该惠及大众的资源被少数群体（常常是政治或经济上有权力的集团）占有，从而导致在政治和经济上权力较弱的集团利益受到损害的现象（Dutta，2009）。这种由于外部资源进入，基层又要对这些资源进行分配，在此过程中，真正应该享受资源的人被排斥在外，而地方层面在政治、经济等方面比较有优势的个人或集体占据了大部分资源的现象就是精英捕获[2]。在扶贫政策实施过程中，本该贫困户享受的扶贫资源大部分被其他阶层的人们占据，而真正需要的贫困户甚至不在受扶对象之内。
（三）扶贫依赖现象日益突出
有媒体报道，随着国家的扶持力度不断加大，各项优惠政策不断落地，老区发展脱贫的基础逐渐好转。但一些基层干部和群众表示，政策好了，政府包揽也多了，部分农民群众脱贫致富的主动性降低、依赖性增强；有的项目实施只重考核，忽视农民意愿和实际，效果不尽如人意。扶贫成效更多体现在“输血”功能，“造血”功能却极弱。如今，这种依赖性的现象被称为“扶贫依赖症”，指在免征农业税、义务教育免费、农村合作医疗和低保等政策的照顾下，许多贫困地区的群众不再担心吃不饱穿不暖，在最基本也最主要的生活保障之下a生小富即安、安于现状的思想，不思进取，缺少对更好生活的追求，从而产生了一种对政府及政府扶贫依赖性的现象。
二、精准扶贫进程中存在问题的原因分析
（一）政策设计缺陷导致精准难以实现
长期以来，我国扶贫以县为基本单位，扶贫资源集中于贫困县，其扶贫对象瞄准性广受批评。世界银行、Riskin、NGWing-fai认为，扶贫瞄准到县增加了扶贫资金被挪用的风险，众多真正的贫困人口被排除在瞄准范围之外，降低了贫困人口在扶贫资源利用中的比例[3]。学者李小云对中央财政扶贫资金瞄准的情况进行统计分析，发现超过规定比重70%的中央财政扶贫资金是从重点县流出的，贫困农户到手比重最低的是以项目为依托的扶贫资金，用现有指标来确定贫困村，使一些贫困村从制度上难以被瞄准[4]。
（二）人员素质低下，导致扶贫效果不佳
1.扶贫对象素质低下
目前全国现有的7 000多贫困人口中因病致贫的高达42%，因为自然灾害致贫的占20%，10%是因学致贫，因劳动能力弱致贫的有8%，其他原因致贫的有20%[5]。从以上调查看来，扶贫对象的素质问题主要可以分为两个方面，一是身体素质差，二是文化程度低。贫困户不仅仅是经济层面的贫穷，更是知识、健康、能力和精神层面的贫瘠。一方面是一些地区的人们因为传统思想观念不愿意成为扶贫对象，认为这是“丢人”的事。因为文化程度低，很多群众对政策的敏感度不高，一是无法判断是否与自己有关，二是不知道如何参与。另一方面是扶贫依赖心理，有了基本保障后就不再追求更好的生活。
2.基层干部素质差
中央政府无法直接把扶贫资源输送到贫困人员手中，资源的传输离不开基层群众与政府人员，基层工作人员在扶贫资源的分配、执行与落实等方面有极大的作用，而基层工作人员的作风问题尤为重要。就上述的问题而言，基层工作人员在政策落实的程序中及个人作风中存在极大的问题，贪污、分配不公、程序不明等问题十分突出。例如精英捕获现象，究其原因，主要是因为主导或负责精确识别的工作人员为了个人利益，优厚亲友，罔顾精准识别扶贫对象的要求，甚至人为地将贫困者指标与受助名额分配到指定的村或户中。
（三）政策运行缺乏透明与监督
就精确识别而言，主要为五个环节。一是贫困户申请。“不申请就不是贫困户”的规定使得一些没有及时收到消息或是文化程度较低不识字的贫困户被排除在外。二是入户调查核实，主要是由村镇的干部到申请贫困户的人员家中考察是否属实。三是民主评议。该环节主要的问题在于评判主体是谁、评判标准是什么、监督主体是谁、如何评判公平与否，以及如何避免村干部的维护、主导现象，如何发现被排除在外的困难户等等。四是公示环节，主要在于是否公示、在何处公示、如何公示、有无异议、如何处理异议等。五是审核环节，是否按要求、程序审核，是否有遗漏。这些问题都是因为程序不透明等原因造成的。
三、措施
（一）实行贫困村分类机制化
1.因地制宜，对症下药
结合国家级政策整合资源，对不同贫困村施行差异性的减贫支持政策，不能只把收入作为唯一的衡量标准，贫困的不只是经济，教育、健康等都是贫穷的内容，所以要建立多维度的分类机制。不同的类别造成致贫原因不同、受贫程度不同、所需的扶贫措施不同，要做到因地制宜、对症下药。因病致贫地区重在医疗设备与医保政策的落实；因灾致贫地区重在灾前预防、受灾转移、救灾措施、救灾物品的及时输送等一系列问题；因学致贫的地区要做好教育宣传、基础教学设备与教学人员的招纳安排等，保证基本教学的范围与程度等。
2.上下齐管
在确定扶贫对象上，建议在现有的国家自上而下的测算基础上，建立自下而上的贫困群众参与制度。首先要做好宣传工作，对于政策的内容、对象、实现途径及实行的好处要做到最大程度的宣传。基层干部要能够与村民经常的交流谈心，为他们解释说明，尽量减少因未能及时收到政策信息和受文化程度限制不懂政策而错过申请贫困户的群众。在一个乡村的贫困群中可以民主推出几个贫困代表，与基层干部组成帮扶工作组，对于村中其他居民的贫困程度进行了解、记录，了解老百姓的界定贫困的标准，避免被一些村霸或是有权势的居民引导。对于政策的落实要全程跟进，并能及时通知其他的贫困户，使贫困群众能够积极主动的参与其中。将政府的贫困户信息与乡村帮扶工作组的记录信息进行对比、核实，对于只在其中一份名单出现的名额，进行下访，入户考察，严格监督，并找出遗漏或多余的原因。要上下齐管，保证贫困人口的识别无遗漏。
（二）提高人员素质
1.贫困人员
致贫原因多种多样，但究其根本是人的原因。授人以鱼不如授人以渔。要减少贫困户对政府的依赖，就不能只是政府在单干，更重要的是带动贫困户参与到自我提升中，政府要做的应当是领头人，国家政策是机遇与途径。要依靠自己的智慧与能力，变“输血”扶贫为“造血”。
（1）对于没有劳动力的人，可以依靠低保满足其基本生活需要，但更需要的是被提供良好的医疗条件、医保政策，从根本上解决或减轻无劳动力的问题。同时要大力发展教育。一是要加强对基础教育设备的建设，增加资源，保证资源的分配公平。二是要加大对贫困户、贫困子女的资助力度，保证贫困生有书可读，提高知识水平。保证体与智、身与心的全面脱贫。
（2）对于有劳动力的贫困户，需要的是工作岗位，所谓就业是民生之本，这也是脱贫的关键。一要引导无业民众参加技能培训。家财万贯不如一技在身，有所技能，就有信心。二是要提供就业机会。可以与乡镇的企业、公司合作，既可以提供劳动力，又能提高周边的经济水平。
2.基层干部
加强纪律约束，加大监管考核力度。进行思想教育，开展业务培训。只有提高基层干部的思想觉悟，培养良好的作风，才能提高工作人员的政治意识和服务意识。这样在困难户的确定过程中才能保证公平、公正、公开，减少甚至杜绝“援助诱惑”的现象，从而使得政策真正落实，有所成效。
（三）完善精史銎短逯
一是强调制度细节设定。在精确识别、精确帮扶、精确管理各个环节的实施程序都要有明确的规定，在实施过程中重点安排多位监督人员，以达到相互制衡的效果。明确工作人员的各自职责，遵循“有权必有责，失责必问责”的原则。各个步骤有明确的规定才能保证基层干部实施的公正、公平、公开。帮扶过程中遵循因地制宜、对症下药的原则制定不同的方案，分配不同的扶贫资源。
二是要重视农民的参与程度。扶贫工作进程中，要让贫困户参与到各个环节中，而不只是申请贫困户名额，然后只能等待最后的决定。“我国农民贫困问题的长期存在是因为当前我国发展战略、社会政策及农村建设能力弱而造成的，而这方面的原因归结到一点就是农民本身应有的发展权利遭受了剥夺”[1]。
三是注重实际调研。扶贫工作中，要由省级部门专门设置下访小组，对困难户的信息采集、贫困户资源到位的问题进行实地调查、回访，并收集群众的反馈、意见和建议，调查群众对于基层干部工作态度、质量的满意程度。且要进行动态收集。贫穷是会重复的，对是否有居民重返贫困、原因何在都要了解并记录在案。
四是加强培训监督。干部入职前要进行培训，减少上任时造成的失误。任职时采用绩效考核制度，根据干部内部调查和群众反映对每个基层干部的工作态度、工作成效进行评价。对于那些滥用私权分配名额和隐瞒贫困人口而追求业绩的干部要予以严厉处分。
参考文献：
[1] 陈全功.精准扶贫的四个重点问题及对策探究[J].理论月刊，2016，（4）.
[2] 邱明红，邱冰.精准扶贫中的“援助诱惑”：问题、成因及治理[J].长沙理工大学学报，2016，（5）.
[3] 邓伟杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014，（6）.
[4] 刘胜林，王雨林，庄天慧.基于文献研究法的精准扶贫综述[J].江西农业学报，2015，（12）：132-136.
[5] 定军.国务院扶贫办：全国7000万贫困农民42%因病致贫[DB/OL]搜狐新闻.http：///20151216/n431426582.shtml