中国如何城市化

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受劳动力难以自由流动的政策限制,中国绝大多数的城市规模低于其最优水平。如果要提高劳动生产率,绝大多数城市应该扩张其规模,而不是小型化

关于是发展大城市还是中小城镇的辩论,中国已经走过了30年城市化道路,可以用事实来说话。日本曾经通过“首都功能分散计划”来限制东京的发展,这为中国的城市化模式之辩提供了宝贵经验。

集聚度不高,大城市不大

有一种流行看法认为,过去30年来,大量的资源向东部,特别是东部的大城市集聚,所以中国的集聚度太高了。其实,这种看法的前后半句话之间并无理论和事实依据。

经济集聚和城市扩张是发展的客观规律。从正面来说,集聚和城市的长大带来“集聚效应”,城市的规模经济对经济发展和提高人们的生活质量有利。但同时,城市发展也会带来城市自身的一系列问题,比如拥挤、污染、犯罪,这被称为“拥挤效应”。

经济的集聚程度和城市规模,是“集聚效应”和“拥挤效应”相互权衡的结果。在不同的经济发展阶段,最佳的集聚度和城市规模是动态变化的。随着经济发展水平的提高,特别是服务业比重的提高,经济的集聚度和城市最佳规模也逐步上升,这就是经济发展的客观规律。

中国今天的集聚度太高了,大城市太大了吗?人们往往凭直观的感受说“是”,但数据给出的答案是否定的。

在与同事的研究时发现,20世纪90年代以来,中国城市之间GDP规模的差距的确在明显扩大。不过,由于劳动力流动仍然受到户籍制度的限制,城市建设用地指标的配置又受到全国规划的制约,中国城市之间人口和建成区面积的差距却没有明显的扩大。

值得一提的是,城市间人口规模的差距,最近20年来只有微小上升,而如果以2000年的数据与国际比较,中国城市间人口规模差距是远低于国际水平的,与中国同样属于城市间规模差距较小的只是那些中亚的前计划经济国家。

在土地利用方面,虽然国家的规划已经考虑了东部地区有更高的用地需求,但是,评判建设用地配置是否合理,还是要看其配置是否真的已经与经济发展的需求相适应了。

我们的研究发现,中西部城市的建成区面积扩张速度要远远大于非农业人口的增长速度,与之相伴随的是土地的大量浪费。特别在西部城市,每年非农业人口增长速度要低于城市建成区面积扩张速度近6个百分点。而在东部,土地的集约利用程度更高,两个速度的差别仅仅约1.8个百分点。

按照道理来说,城市的扩张应该带来经济的规模效应,有利于提高土地利用效率,同时,城市的扩张又不断使郊区城市化,将拉低平均的土地利用效率。那么,这两种效应谁更大呢?

根据我们的测算,在离大都市圈核心港口城市上海、香港和天津450公里的范围内,规模经济效应占主导,城市建成区面积的扩张促进土地利用效率的提高,这大致就是三大港口为中心的长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区及其所能够辐射到的腹地范围。而在更远的内地,城市建成区面积的扩张有降低平均土地利用效率的作用。

国际上也有不少研究证实,与其他国家相比,中国经济的集聚程度所处的位置大致相当于其人均GDP所处的位置。也有研究显示,由于受劳动力难以自由流动的政策限制,中国绝大多数的城市规模低于其最优水平。换句话说,如果要提高劳动生产率,绝大多数城市应该扩张其规模,而不是小型化。如果想违背经济规律,走分散发展的道路,是要付出沉重代价的。

这个代价之重,连日本那样的发达国家都付不起。进入20世纪90年代前后,东京曾经历了一段“首都功能分散”的时期,其结果是东京人口规模有所下降,而与之相伴随的是东京的发展速度和国际地位下降。更为重要的是,东京的经济集聚效应的下降还影响到了全日本的经济增长。最近这些年,日本经济逐渐复苏,在1996年-2006年间,东京的年均人口增长量为8.88万,目前这一增长趋势没有停止的迹象。

治理“城市病”:堵不如疏

现在人们普遍担心的是“城市病”,具体来说,主要就是拥挤、污染和犯罪,但人们往往不去想什么是治理城市病的有效药方。

当然,限制城市规模的扩张可以直接“治病”,问题是,这样做的损失是经济和社会的发展,牺牲的是城市扩张中对于改善生活质量和提高收入的积极作用。所以,对于城市病,宜疏不宜堵!打个比方,人的年龄越大,病就越多,那么,我们是应该去找永葆青春的药,还是强身健体?

更易被人们所忽视的是,城市规模和拥挤、污染、犯罪这些问题并不是简单的正相关关系,有时,“规模经济”的道理也可以有效地用于治理城市病。比如说,人们在大城市里感觉到拥挤,而在现代城市里,缓解拥挤问题的最好办法就是公共交通,特别是城市轨道交通。而城市规模增大,恰恰有利于发挥规模效应,发展更为密集和便捷的轨道交通。城市越大,轨道交通网络越密集,越有利于发挥其缓解城市拥挤的作用。

对于污染也是一样的道理。人们习惯的说法是,城市在长大,污染也更严重了。但人们往往忽视,如果把人口摊开,在总量上污染更严重。道理就在于,在集聚过程中,排污和治污都有规模效应,总体上,集聚反而有利于环境保护。更容易被忽视的道理是,通常城市在扩张的过程中,将更有利于服务业的发展,而服务业要比制造业更为“绿色”。

在生活上,当人口集聚更有利于公共交通和轨道线路的发展时,人们的生活方式也会发生相应的变化,会减少对于汽车的依赖,这也有利于环保。尤其是当中国承诺要降低每单位GDP的碳排放时,城市化和大城市的发展更有利于实现这个目标。

人们总是在说,内地的城市化和工业化道路不能再重复沿海曾经走过的高污染道路。这句话作为一种目标是对的,但如果说到实现的途径,就只有进一步地将人口向沿海地区集聚,这样才有利于内地的环境保护。

如果考虑到中国的大城市和人口主要集中在大河流的下游,那么,集聚还能减少污染所产生的负外部性。如果大量人口仍然被限制在地理条件不利的地方,当地政府又要追求招商引资、GDP增长和解决就业,一定会降低环境保护的要求,这就是为什么不少污染企业也在内迁的原因。

如果相信经济规律,那么,经济集聚的趋势将势不可挡,越早明白,损失越少。对于日本已经失败的分散发展的实验,如果熟视无睹,岂不是浪费?

在经济集聚的过程中,真正的挑战其实主要就两条,一是城市(特别是大城市)的犯罪问题,二是中小城市的公共服务问题。犯罪更是个宜疏不宜堵的问题,与限制人的流动相比,促进城市新移民与原有居民的融合才是正确的方向,越堵,歧视越重,犯罪率越高。而中小城市的公共服务问题,则需要转变中国的公共服务财政体系,越是欠发达地区,越是小规模的城市,其公共服务越是应该由中央和省一级的财政来补贴。■

作者为复旦大学和浙江大学经济学教授