中等城市建设调研报告

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一、融入“大北京”规划、构建“中等城市”格局的意义

(一)关于“大北京”规划。“大北京”规划由我国两院院士、清华大学教授吴良镛主持完成。该研究于2001年10月11日正式公布并通过建设部审定。“大北京”是指京津冀北，由北京、天津、*、保定、廊坊等城市所统辖的京津唐和京津保两个三角形地区，以及周边的承德、秦皇岛、张家口、沧州和石家庄等城市部分地区，中心区面积近7万平方公里，人口约4000万。这项研究确定了大北京地区规划的基本思路，提出以北京、天津“双核”为主轴，以*、保定为两翼，疏解大城市功能，调整产业布局，发展中等城市，增加城市密度，构建大北京地区组合城市；京、津两大枢纽进行分工与协作，实现区域交通运输网

从“单中心放射式”向“双中心网络式”的转变；城市将沿区域交通轴，呈葡萄串式分布发展，相互以生态绿地连结；建立行之有效的区域协调合作机制，在区域整体协调后的原则指导下，对这一地区原有城市总规划进行调整，共同推进建设世界城市的战略。科学家们还提出了以磁悬浮交通联系京、津、*的设想，三地之间的交通仅需20至30分钟，实现城际交通的公交化；切实保护北京历史文化名城，建设北京西北郊国家历史文化公园，保护自然环境与生态系统等。

(二)关于“中等城市”体系。目前，“一城两区”型中等城市、“两区带五镇”(现阶段是“两区带五镇”，未来将形成“两区带五个小城市”的格局)的中等城市城镇体系已经成为我市发展独具特色的既定模式。2003年，我市对“钢铁迁安、中等城市”未来发展作了深层次研究探讨，这就是《迁安市中等城市体系规划》。这一规划，

体出了“两区带五镇”的中等城市发展体系，“两区”指河东区、河西区；“五镇”指建昌营镇、马兰庄镇、沙河驿镇、野鸡坨镇、夏官营镇。这一规划的基本思路，提出了以河东区和河西区为轴，以建昌营镇、马兰庄镇为北翼，以沙河驿镇、野鸡坨镇为南翼，疏解和辐射城市功能，构建“中等城市”体系，实现河东区为生活区、河西区为工业区的分工与协作，区域交通运输网从“单中心放射式”向“双中心网络式”的转变，两区之间以城市快速路相连，形成“十分钟”经济圈，其间以生态林和滦河生态防洪工程连结，为建设园林城市和旅游城市奠定坚实基础。同时，我市“十五”计划发展思路提出的“中等城市”目标，使“中等城市”格局进一步明晰化。

(三)构建“中等城市”格局的意义。无论从迁安自身发展来说，还是站在京津冀北的“大北京”地区发展来说，构建“中等城市”，都不是一个简单的名词，它更具有重要的现实意义。

首先，有利于实现“多赢”。在当前社会经济急剧发展的过程中，大北京地区需要制定一个良好的战略发展规划和多种可能的发展模式，以满足建设世界城市的迫切需要。其主导思想是：核心城市“有机疏散”与区域范围内的“重新集中”相结合，实施“双核心、多中心”都市圈战略。具体来说：一是对核心城市无序的过度集中进行“有机疏散”，缓解空间压力；与此相配合，在区域范围内实行“重新集中”，努力使区域发展由单中心向多中心形态转变，形成完善的城镇网络，在开拓城市发展空间的同时，促进区域整体均衡发展。二是区域空间结构从“星形结构”，即只从一个中心城市向四周放射的模式，向“双核心/多中心”转变，在发展中谋求多方面动态的相对平衡。三是以京、津“双核”为主轴，以*、保定为两翼，根据需要与可能，疏解大城市功能，调整产业布局，发展中等城市，增加城市密度，构建大北京地区组合城市，优势互补，共同发展。根据需要，确定“葡萄珠”的大小和内容，并为未来的发展留有余地。在适当的地点，布置科技产业园区等新的城市功能区。将交通轴、“葡萄串”式的城镇走廊融入区域生态环境中，城镇走廊之间要有充足的绿地、阳光和新鲜空气，从城市美化走向区域美化。与此相对照，构建“中等城市”格局，推进城镇化，其突出的意义就在于疏解大城市功能，辐射小城市和城镇，传承上下，实现产业布局调整，形成优势互补，共同发展，实现共赢，而且实现的是“1+1>2”的共赢的。由于该规划强调开放性，因此它所实现的共赢确切地说是“多赢”。

其次，有利于推进我市城镇化发展。城市现代化、农村城市化、城乡一体化是我市已经确定的工作思路，而走集约化、规模化的发展道路，是社会发展的必然。目前，我市东区仍是整个城市的主体，其辐射和带动作用完全依靠其自身集散和疏解功能。而事实是，相对于一个1996年刚刚设立的年轻县级市、特别是将要承担起重要传承作用的“中等城市”而言，这种功能和能力是极其有限的，因此它会制约城镇化的深层次发展。在这种情况下，按照“中等城市­­—小城市—城镇—文明生态村”四级体制发展的城镇化体系成为一种必然和必要，两区之间的“东西合璧”必然会相得益彰。从西区来说，首钢矿业基地的生活办公区—滨河村，在职职工约1.9万人，常住人口约4.3万人，各种基础设施、服务设施较为齐全。滨河村与迁安市杨店子镇在空间上仅距1.5公里，同在一个地域单元，但两居民点的建设却各自为政，造成基础设施重复建设、资源浪费，违背了城市发展的规律，不利于整体城镇化战略的实施。因此，应制定统一的发展建设规划，指导全市的城镇化建设，这就是我们所说的“中等城市”体系规划。

再者，有利于生产力发展和生态环境建设。构建“中等城市”格局，关键在于构建“一城两区”型中等城市和“两区带五镇”的中等城镇体系。现实情况是，东区已经具备相当的基础和能力，相比之下，西区及更下一层的乡镇，还近乎一张白纸。因此，笔者认为，“合理建设东区，积极发展西区”将是未来一定时期的建设模式。多年来，钢铁工业一直是迁安市的主导产业之一，随着生产力水平的提高和市场经济体制的完善，大型钢铁企业相继建设。3—5年内，迁安将建成钢铁大市。而钢铁工业高能耗、运量大、污染重，要有效地治理环境污染，避免重复建设，应符合现代化工业企业发展建设的要求，尽量做到集中发展，统一治理，走可持续发展之路，才能使当地居民安居乐业，保持经济社会的持续、健康发展。因此，在坚持“依托首钢、服务首钢、发展迁安”方针前提下，迁安更需要一个总体的谋划。

最后，有利于城市远期的总体发展。现状市区周围地势平坦，土地较肥沃，受经济发展水平的影响，今后一定的时期内，仍需在滦河东部发展，但随着经济发展和滦河西部一些企业发展的需要，远期杨店子—滨河村一带将成为开发建设的热点。从远期来说，作为“中等城市”重要组成部分的河西区，杨店子—滨河村一带与迁安现状市区只有一河之隔，距主城区约10公里，这段距离完全由高等级城市快速路相连，与东区共同形成了“十分钟经济圈”，无疑，西区将担负起第二辐射中心的重任，疏解城市功能。在这个意义上说，它是城市远期发展的需要，构建“中等城市”格局意义尤为深远。

二、融入“大北京”规划，构建“中等城市”格局对策与措施

“大北京”规划，再次激发了大北京地区各级政府研究自身发展的热情，同时也使企业界在该地区寻求自身发展的一席之地。迁安虽为京津冀东北地区中的一个县级市，却是大北京地区核心产业向外疏散的直接受益者。从1959年首钢矿业公司在迁安建设到今天迁安首钢钢铁有限公司在迁安落户，迁安与首钢的关系从“输入”变为“输出”，产业链发生了质的变化，这种变化，是区域社会经济发展的必然，是北京建设世界城市的需要，是大北京地区产业结构调整的结果，迁安在大北京地区中的地位和作用是其它中小城市无法比拟的。尤其是这次首钢部分企业迁驻迁安，对迁安钢铁产业和相关产业的发展将起到巨大的拉动作用，更为构建“中等城市”格局提供了强劲的推动力。那么，迁安该如何融入“大北京”、构建“中等城市”格局，推进城镇化呢？

（一）更新思想观念。认识的深化是做好工作的前提。笔者认为，应从以下几方面去认识构建“中等城市”格局、推进城镇化进程的现实意义，应进一步理解工业化与城镇化的关系。工业化推动城市化，城市化提升工业化。但从社会发展协调的角度讲，工业化注重利润；城市化更注重社会功能的完善。只有二者协调发展，才能充分发挥市场对资源和生产要素的基础性调节作用。推进城镇化有利于带动乡镇企业连片集中发展；有利于带动农村产业化的发展，提高农产品市场化程度；有利于调整农业产业结构，发展效益农业；有利于吸纳农村剩余劳动力，促进土地使用权流转和适度规模经营；有利于改善农民收入结构，增加农民收入。为此：一是要改变“离土不离乡”思维方式。传统思维办的乡镇工业企业，由于布局分散、信息滞后、人才缺乏、生产经营粗放，处于一种徘徊状态。因此要采取鼓励措施，支持乡镇企业既要离土又要离乡，要适度集中到城镇或城市开发区。二是要消除对“城市病”的担心。城市病产生的主要原因在于基础设施不足，是长期计划经济、短缺经济的产物。随着市场经济体制的建立和相对过剩经济时代的到来，城市基础设施的供给短缺问题一定会得到有效解决。

（二）改革规划管理体制。城市发展是百年大计，科学规划是建设好城镇化的前提，是指明城市发展的基本方向。因此，制订规划要有创新意识和发展眼光，充分考虑未来城市发展的新趋势和经济社会发展对加快城镇建设的要求，立足高起点，编制出具有超前性、分阶段性和科学性的发展规划。当前，要以融入“大北京”为契机，努力构建“中等城市”格局，要注意城镇化规划与区域规划相结合、城市形态规划与产业规划相结合、静态规划与动态规划相结合，搞好城市发展与区域经济发展、城市短期发展与中长期发展的有机衔接和协调。要广泛听取专家、群众的意见，集思广益，反复修改和完善城镇化规划。规划一经合法程序审查批准，已具有法律效应，坚持予以实施，杜绝长官意志、行政命令干预规划的现象，坚决杜绝一任一改的短期盲目行为。

具体来说，规划编制方面，要在抓好城市总体规划的同时，进一步搞好各项专项规划，要放开大门，放开设计市场，引入竞争机制，引进名院、名师，每项重点建筑都要聘请高水平的设计院，提供多套方案进行比选，从而使我们城市的建筑设计水平尽快上一个大的台阶，让我们的城市变得更美观、更和谐。规划管理方面，要在坚持规划科学性的基础上，切实维护好规划的权威性，严格规范城市范围内的各种建设行为，杜绝不按规定要求设计、不按规划要求建设等现象，确保城市规划建设有序进行。同时，要大力推行规划公示制，建立规划管理委员会审批制度，对重点项目实行公示制，征求社会各界的意见，集中大家的智慧，把城市建设得更具特色。

（三）更新建设理念。软硬件完善的城市才具有强大的吸引力。作为城市硬件的基础设施建设的优先次序是先地下后地上，各类管线一次铺设。近期难于大规模建设的供气、净水等管线，应做好预埋。建设过程中贯彻这一思想：一是建设精品理念要贯穿、深入城市建设全过程。发展方式上，要由铺摊子转到重塑城市功能、提高城市发展的质量上来；投资效益上，要力求经济、社会、生态、环境四种效益的高度统一；具体实施上，要在规划、设计、施工每一环节精雕细琢。二是精品建设应追求城市的艺术美，体现文化素养与品位。城市规划设计是高层次的创作，建设者必须具有较高文化素质、挖掘城市文化底蕴。三是精品建设要形成精品效应，推动城市建设质的提高。不要只看到眼前的个别项目，应立足社会范围。

（四）调整行政区划。构建“中等城市”格局，行政区划调整势在必行。这一工作涉及面广，撤并工作必须依据规划、因地制宜，综合考虑各种因素：一是人口范围及规模。要综合考虑乡镇性质、功能、经济发展水平的基础上，依据国家关于地区人口标准，合理确定现有和未来地区人口标准。二是考虑经济发展水平。按照经济发展客观规律，综合考虑已经形成的经济结构、产业优势和区位条件，特别要注重潜在的发展优势。撤小并大，撤弱并强，从而实现以大带小，以强带弱的区域协调发展。三是考虑空间“强强联合”，更有利于提升区域综合竞争力。四是考虑历史沿革。城市的发展都有其一定的历史承接性，撤并过程中，可能会破坏原有历史文化习俗和社会的安定，从而结合实施城镇化战略和经济发展带来负面影响。行政区划调整目的在于实现规模效益，实现预定的城镇化体系。以现有城市为主，适当发展新型城市。使大、中、小城市和小城镇协调发展，以形成多层次、开放性、网络式、布局合理的现代城市体系，带动和促进全国经济社会持续健康发展。

（五）改革乡镇级财政体制。理顺市、镇(乡)两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制。规范乡镇财政预决算制度，将乡镇级预算内资金、预算外资金、自筹资金、各种收费等全部纳入乡镇财政统一管理，实行收支两条线。本着财政与事权相统一和调动县、镇两个积极性的原则，明确小城镇政府的事权和财权，建立与县(市)级分配关系明确的独立的乡镇财政，设立乡镇级国库，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税制。

（六）改革土地管理制度。受当前国家宏观土地政策的影响，“建设发展城市与少占耕地”之间的矛盾日益突出。解决这一矛盾的根本之点，在于土地管理制度的创新。一是建立城市建设发展审批考核体系，保证城市建设科学规划、合理布局和节约用地。在城市规划区范围内大量盘活土地存量，进行有序开发建设。二是实施旧城改造，对占地量大、人口密度低，用地结构不合理的区域按规划调整，对分散的、容积率低的居民点要集中建住宅小区，生活小区，以垂直空间开发利用取代平面利用，发展适度的多层与高层建筑，降低建筑密度，增加绿化与道路广场用地，改善生活环境与城镇面貌。三是制定政策，鼓励进城后的农民交出原来承包的土地，成为真正意义上的城镇居民；交出的土地集中到种田大户手里，实现规模经营，提高产品的商品率，增加收入；同时，对不愿意交出承包土地的农民，可明确土地使用关系，与承租人确立合同关系，合理分配利益，保证土地有效利用。四是完善农村土地流转制度，妥善处理进城农民的承包地和宅基地，使他们的利益不受损失，消除农民进城的后顾之忧和制度制约。五是完善城市土地使用制度，自觉运用市场机制调控用地，政府垄断土地一级市场，彻底放开二级市场，回归土地的资本价值。

（七）改革户籍管理制度。构建“中等城市”格局，突出的一个特点就是资源共享，进一步说就是农村和城市之间没有“门槛”。因此，要逐步放弃农村和城市户口分离的作法，建立城乡统一的户口制度。进一步放开对农民进城落户的限制，相应确定按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，逐步用身份证制度代替现行的户籍管理制度。打破长期限制劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束，并要解决好新入城居民就业、求医、子女入学、社会保障等问题。

（八）改革社会保障制度。将现有城市居民社会保障制度延伸到小城镇，包括落户小城镇的农户。逐步建立起以养老、失业和医疗保险为主体，政府、企业、个人三方共同负担，社会统筹与个人账户相结合，管理和服务社会化，覆盖包括进城农民在内的各类企事业职工和个体劳动者的统一的城镇居民社会保障体系。只有社会保障制度改革顺利进展，才能使进城农民彻底割断对土地的依赖关系，放下包袱进城创业。

（九）改革投融资体制。按照我国城镇化发展趋势，城镇建设资金需求将长期保持旺盛的需求，资金始终是制约城镇发展的瓶颈。因此，要在已有“投”、“赚”、“争”、“贷”等筹资路子的基础上，大胆解放思想，打破所有制界限，放开对民营经济投入城市基础设施的政策限制，将城市建设引向市场，靠市场推动：一是充分发挥已有城市建设投资发展有限公司的作用，并且以之为主体已经成功争得贷款6.5亿元，有力地支持了城市建设顺利进展。但是，其业务范围还很局限，应进一步拓展，可借鉴外地经验做法。以项目股份募集、联营合股等多种形式筹集城市建设资金，所有城市建设基础设施能市场化就市场化，鼓励多种经济成份参与开发建设。二是让利于民，真正实行谁投资，谁受益；谁经营，谁受益。三是通过市场运作方式，充分运用市场机制调动企业、个体、外商等社会投资主体的积极性，集聚资金用于城建，开辟城市建设稳定的资金来源。四是盘活城市存量土地和其他存量资产，实行有偿开发，通过开发升值返还城市建设。

结语：融入“大北京”规划，构建“中等城市”格局，对于迁安来说，意义就在于以“大北京”为依托，充分利用其辐射带动作用，全面推进城镇化进程，实现“中等城市”格局下的全市共享、共促和“大北京”规划下的京、津、冀北地区共享、共促。