以制度创新探讨城镇化视域下农民市民化的制约因素与对策
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摘要：本文从制度创新的角度去探讨城镇化过程中农民市民化的制约因素以及针对这些制约因素所采取的措施，这对我们实现城镇化大规模人口迁徙，应对好转型期种种社会问题具有非常重要的现实意义。
关键词：城镇化;农民市民化;城乡一体化;制度创新;对策
我国在改革开放以来，随着经济的发展，大量农村剩余劳动力纷纷涌入城市从事非农业活动，他们为我国城市建设、经济发展起了巨大的贡献。可是在农民向城市转移过程中受到了种种制度上的阻碍，使其无法完全融入城市生活，农民市民化问题由此产生，并成为当前我国社会一个必须认真对待的现实问题。农民市民化问题的解决关系着我国城镇化的健康发展，具有重大的理论和实践意义。
一、当前城镇化进程中农民市民化面临的制约因素
（一）思想观念制约
城镇居民对农民依然存在根深蒂固的偏见，缺乏平等对待农民的理念和胸怀，农民进城务工分流了一部分就业途径、公共交通的拥挤不堪，都加大了市民的不满。还有市民对农民生活方式的偏见，往往认为城市中新增的社会问题都是由这些进城农民导致的，导致城市对农村的偏见、排斥，市民对农民的歧视。从农民的角度来看，很多农民进城不适应城市生活，不会与城市人打交道，觉得还是农村的家好，最终还是愿意选择农村作为自己的归宿，把在城乡之间又能挣钱又能守田当作最理想的生活方式，对人口城镇化，把农村人口迁入城市带来了很大的阻力。
（二）城市发展水平的制约
城市经济发展水平影响着城镇化的发展。目前我国城市经济发展水平跟不上满足劳动力需求的步伐，经济增长难以与扩大就业相适应。我国经济增长方式正由粗放型加速向集约型转变，这就产生了资本和技术代替人力的现象，进一步减少了对劳动力的需求。另外，城市基础设施不完善，管理制度不健全，难以应对城市人口剧增的新条件。
（三）政策上对农民歧视的制约
虽然近年来中央政府对农民进城提高很多优惠政策，但是各地方政府由于自身利益的考虑，往往采取了不同的政策态度。出于代表城市利益集团的考虑，城府首先考虑的是本市劳动力充分就业的重要目标。因此在对待农民进城务工上，政策的歧视在所难免，在实际工作中，缺乏对农民市民化的政策引导，不能在政策上保障进城农民的权益。歧视性的政策往往照顾不到进城农民的利益，其结果势必影响农民市民化的进程。
（四）制度因素的制约
一是城乡分割的户籍管理制度和迁徙管理制度的制约。传统的户籍管理制度把户口与社会保障制度、子女教育、社会福利、医疗卫生直接挂钩，使农民增加了在城市生活的难度，变成城市“边缘人”。二是农村的土地制度深深把农民套在土地上，没有把其完全从土地上解放出来。农民把进城务工当作是一种挣钱的手段，认为自己最终归宿还是农村的土地，这样就制约了农村劳动力的转移。
（五）信息闭塞的制约
由于信息闭塞，农民不清楚城市劳动力的真正需求，即使进入城市，由于其很难融入到城市居民交际圈，不知道如何获得适合自己的就业机会，往往时间不长，他们又回到归属感强的农村去，因此，信息的畅通与否制约着农民市民化的进程。
（六）人口素质的制约
我国城乡二元经济结构的长期存在，农民和市民在生活方式上存在差异，农民进城后的小农意识很可能会转变成小市民意识，因此，必须加强农民自身的整体素质，才能使其成为市民，促进农民市民化的发展。
二、以制度创新寻找解决农民市民化发展制约的对策
要想克服农民市民化发展的制约因素，使进城农民变成市民，首先是要从制度的创新上改革，要尽快调整制度政策，扫除农民市民化进程中的障碍。
（一）户籍制度创新
首先是要改革当下的户籍管理制度。在改革过程中应当尽量放松原有的户籍管理，减少甚至取消落户费用，允许在城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民转为市民。对于进城农民的权力要依法保障，改革相应的就业、入学和社会保障体制，彻底打破城乡分割的二元经济结构，放宽农民进城落户的条件，解决其就业和待遇不平等的问题。在综合考虑城市承载能力的基础上，因地制宜地制定政策，区别情况，取消按人口登记制定就业、社会保障等的差别化政策。户籍制度改革就是为了引导农村人口的合理有序流动，为城镇化发展创造一个良好的制度环境。
（二）就业制度创新
现行的就业制度不能够平等对待农民与市民，不仅阻碍了劳动力资源的优化配置，更成为阻碍农民市民化的重要制约因素。一要改善农民工的就业渠道，取消就业中对进城务工农民的不合理收费，取消对农民工的就业歧视，提高更多的就业机会，改善就业结构。二是大力发展第三产业，鼓励创业。三是要建立统一规范的劳动力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，打破城乡就业壁垒，建立起城乡一体化的双向流动就业，统筹规划城乡一体化发展。四是完善面向全体劳动者的培训教育，加强农民进城务工人员的能力素质，提高其职业技能和创业能力。
（三）土地制度创新
现有的土地制度，制约了农民向非农产业的转移。要在保证转移农民原有土地承包关系稳定的前提下，赋予更多灵活性，妥善解决城镇建设用地和工业发展用地的矛盾，为农民市民化创造条件。要积极推动农村集体土地使用制度改革，在明确界定集体产权的前提下，保留进城农民继续分享集体积累收益的权利并承担相应的义务。按照城乡土地市场的一体化，探索农村集体建设用地转让、转租、入股抵押土地承包权、租赁的办法，使土地使用权作为生产要素实行有偿转让，推动农村土地流转制度的建立。
（四）创新社会保障制度
农民要变成市民，就要与市民拥有同样的权利，应该通过社会保障制度改革，将进城农民纳入与城市居民同样的管理体系中，为农民工建立失业保险和医疗保险，对进入城市一定年限取得城市户口的农民，与城市居民同等对待，打破城乡社会保障制度的分割，提升进城农民的自我认同和社会地位。
三、结语
我国现在进入城镇化发展的新时期，出现的问题也越来越凸显。农民大量涌入城市，即为城市带来的发展的机遇，又为城市带来了发展的压力。农民市民化与制度的制定息息相关，因此，我们必须要从制度的创新着手，改革制约城镇化的阻碍，促进农民市民化的发展。这样才能真正实现我国经济结构从二元经济向一元化经济过渡，真正实现经济社会的和谐发展目标。
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