城区经济住房保障研讨

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1问题提出

1.1我国住房保障发展中的现实问题我国正处于快速城市化、工业化阶段，这个时期工业、人口的高度集中产生了对城市住房供应的巨大需求，加上房地产市场投资、投机需求增长迅速，推动土地价格和住房价格快速上涨，超越了中低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力，成为我国现时期社会经济发展中的重要矛盾之一［1］。房地产市场的健康发展和住房保障作为关系到民生的重大问题，已经越来越受到中央政府的重视，2010年房地产新国十条中再次明确“加快保障性安居工程建设”，而住房的政策保障方面，各个地方政府的具体落实和运作方式却花样繁多———政府直接建房、货币补贴、开发商优惠政策、住宅合作社、住宅投资公司等。究其原因，我国区域差异大，经济发展水平、政府财政能力等基本状况的差异决定了各地区城市经济适用房保障模式的差异化。因此，有必要对各地区、各城市的住房保障模式的适用性具体分析。

1.2国内外保障模式的评析国外住房保障政策研究大多基于经济学、社会学分析，重点分析政策调控对各等级住房市场运行的影响、对低收入人群效用的影响，并提出相应问题和建议［2－4］。国内关于经济适用房保障模式的相关研究主要包括:(1)经济适用房保障方式的对比，如“补砖头”与“补人头”的对比［5－6］，侧重于定性分析，对其适用性研究不足。(2)外国住房保障模式的选择和对比［1，7－10］，如美国、新加坡等实施的保障政策分析(3)住房保障水平及其影响因素研究，以个案分析为主，采用趋势外推法进行情景预测［11－15］。综上，我国关于城市经济适用房保障模式选择的定量研究几乎还是空白。考虑到经济适用房仍是我国住房保障体系中的主体，截止2007年，1600多万户城市低收入居民通过政府经济适用房解决了住房问题，而廉租房仅解决30万户低收入人群;另外，廉租房的保障模式基本确定，主要由政府主导建设，因此，本文重点讨论经济适用房的保障模式。

2经济适用房①保障模式的分类及适用条件

2.1基于运行机制的经济适用房保障模式的分类住房保障模式是指一个国家(或地区)根据当地住房市场特点和低收入群体的特点，在住房的供给、消费等环节，为引导低收入群体住房市场的供给与需求而实施的一系列优惠政策的抽象综合。国际住房保障发展经验和国内近期政策文件都显示出，为低收入群体提供住房保障是政府必须承担的责任和义务。从政府介入调控机制的程度来看，可以将经济适用房保障模式划分为三类(表1)，政府介入的程度依次减弱，借助市场机制的程度依次增加。其中，政府主导建设模式最突出的特点是调控的及时性，短期内迅速解决住房短缺为问题，但由于政府介入了市场供给，必然会降低住房市场运行效率;补贴需求模式是最依赖市场调控力的模式，其运作效率最高，对房地产市场的影响也最小。增加供给模式的运作效率、对市场影响介于上述两种模式之间

2.2保障模式的适用条件梁绍连［6］对比了国外各类住房保障模式在运作阶段、政策目标、运作机制、运作效率以及对市场影响程度上的特点。李静［10］重点分析了美国战后住房保障模式的演变，并提出保障模式的选择与住房市场性质间的关系十分密切:(1)当市场性质偏弹性时，适合使用市场运作效率最高的补贴需求政策(见图1);(2)当市场性质偏刚性时，补贴需求政策失效(图2)，此时适合采用供给类的保障模式(增加供给或政府主导建设模式)。市场发展方面，包括:人均GDP、人均财政收入、城市化率、人均可支配收入、家庭住房消费支出、恩格尔系数、居民人均住房使用(建筑)面积、商品房均价、住宅用地年供应量、住宅开发投资额。笔者认为，从供需理论出发，经济适用房保障模式的选择应重点考虑需求能力、供给水平，又由于各保障模总体来看，各类保障模式的适用性主要受到供需状况、市场性质、供给能力(政府供给、市场供给)的影响(表2)，尤其是市场性质因素，直接影响到政策的调控效果［10，16］。

2.3保障模式的适用性评价指标体系国内学者关于住房保障水平影响因素的研究［6，12－15］共涉及了十九项指标，其中引用频度高于75%的有十项指标，大多集中在经济、社会和住房式的政策调控效果受到市场性质的影响，因此，也要加入市场性质因素。综上，建立“需求能力—供给水平—市场性质”三方面组成的经济适用房保障模式的适用性评价指标体系(表3)。具体因子和指标依据权威性原则、简明性原则、数据可获得性原则，参考国内学者的相关研究综合比选最终确定。

3中国重点城市经济适用房保障的适用模式选择

3.1样本城市和数据来源国外经验显示，住房保障问题主要是在快速城镇化和工业化的大城市或特大城市中最为突出［1］而对中国而言，许多中小城市仍处于城镇化集中阶段，尚未面临严峻的住房问题，因此本文样本选取的是对全国住房和经济发展最具影响力的重点大城市。具体选取参考《中国统计年鉴》和《中国房地产年鉴》中列出的全国重点城市———全国各直辖市、省会城市(不含拉萨)、副省级城市(原计划单列市)，共35个。数据来源于以下统计年鉴:《中国统计年鉴2008》、《中国房地产统计年鉴2008》、《中国统计月报》、《中国国民经济和社会发展统计资料汇编200～2008》、《中国区域经济统计年鉴20080》、《中国城市年鉴2008》、《中国城市(镇)生活与价格年鉴2008》、《中国分县市人口统计资料2008》。

3.2全国重点城市的建议性保障模式根据评价指标体系进行因子分析，初步结果显示人均住房面积指标的解释性过低，故选取其余1个变量进行主成分和聚类分析。KMO值达0.75通过检验，因子分析中，指标旋转后得到四大因子价格收入及城镇化因子、房地产市场弹性因子、城市住房保障水平因子、社会综合发展水平因子、城市土地供给水平因子。基于主成分分析，得到全国重点城市的聚类分析结果(图3)。根据全国重点城市的聚类分析结果和各类保障模式的适用条件分析，综合确定出全国重点城市的的适宜保障模式(图4)。从空间分布来看，全国重点城市的建议保障模式具有明显的区域化特征:西部城市以政府主导建设模式为主，中部城市和东北地区城市适合于补贴需求模式，而东部沿海大部分城市适合于采用增加供给模式。(1)适合于政府主导建设模式的城市包括贵阳、兰州、南宁、重庆、海口、成都、西宁、银川，该类城市主要属于A3和C2类城市。其特点是:恩格尔系数和综合抚养比比值均较大，反映出城市居民社会负担较重、城市社会经济发展水平较低。除此以外，这些城市的地方政府财政能力和居民住房支付能力均较差，经济适用房投资比重大部分较低。由于住房价格和房价收入比普遍偏低，故房地产开发的驱动力必然将会受到影响，所以采用增加供给模式未必能起到很好的效果，因此，在这些城市建议采用政府主导建设模式。其保障政策应该以政府财政的拨款为主，需要国家在区域层面建立更为完善的财政和金融制度，实行财政补贴，从而保障这些区域城市的住房需求。(2)适合于增加供给模式的城市适宜使用增加供给模式的城市主要是A1、A2、C1类城市。按照特点可以具体划分为以下三小类:①全国一线重点城市，供需刚性较强，人口基数较大。这类城市是A1类城市，具体包括上海、深圳、厦门、广州、北京。其特点是城市综合发展实力位居全国前列，住房市场发达，但城市住房保障水平偏低，个别城市甚至没有经济适用房统计。这些城市虽然地方政府财政实力雄厚，且保障水平低，但由于城市人口基础十分巨大，如果采用政府主导建设模式会造成巨大的财政负担，故选用市场化程度更高的增加供给模式。②城市社会负担较重，但市场弹性较强的城市。这类城市主要是C1类城市，具体包括合肥、南昌、昆明。三个城市的市场供给价格弹性较大，从理论上来说更适合于补贴需求模式，通过市场化途径满足居民住房需求。但三个城市的社会综合发展水平仍较低，即实行货币补贴的资金极有可能无法投入到住房购买市场，而是用于购买食品等生活基本方面。故现阶段适合采用增加供给模式，逐步向补贴需求模式过渡。③保障水平较低、供给弹性偏刚性、综合社会经济实力较好的城市。该类城市主要是A2类城市，具体包括济南、太原、福州。这类城市的特点是现阶段保障水平偏低，而市场供给弹性偏刚性，故更适合使用增加供给模式，且其政府也具备一定的财政能力，再通过鼓励建设的各项政策，应该可以达到近期提高保障水平的目标。(3)适合于补贴需求模式的城市。适宜使用增加供给模式的城市主要是A3、B、D类城市。按照特点可以具体划分为以下两小类:①市场供给弹性很大、社会综合发展水平较好、住房保障水平较高、城市住房市场供需适度的城市。该类城市主要是D类城市，具体包括石家庄、哈尔滨、长春、沈阳、西安、郑州、乌鲁木齐。②城市现有住房保障水平较高或土地供给量较大，住房供给潜力较大的城市。该类城市主要是A3和B类城市，具体包括宁波、长沙、青岛、大连、呼和浩特、天津、南京、杭州、武汉。其中，前5个城市现状经济适用房投资比例较高，已经具备了一定的住房保障基础，且城市具有一定的经济实力，城市住房供给潜力较大;后4个城市土地供给量较高，城市住宅供给能力较好，住房供给相对比较充足，采用货币补贴模式，可以更有利于居民优化选择住宅，适合提高住宅市场的效率，故也建议采用补贴需求模式。

4中国重点城市现行供给方式评价及其政策建议

4.1现行供给方式评价整理我国重点城市的现行保障模式，选取典型模式进行对比，可以发现除了郑州外，其余城市现行模式基本都与建议模式一致(表4)。郑州成立住宅投资公司的背景是政府调控的失灵。郑州政府计划十一五期间建设25万m2廉租房，由于资金投入有限，房管局提出了将经济适用房和廉租房捆绑建设的模式，但由于郑州房地产市场行情看涨、开发经济适用房利润几乎为零，故其投入经济适用房建设领域的积极性很低。在这样背景下，经过政府几次努力落实的廉租房建设面积仍不到一万m2，与目标相去甚远。最终政府选择成立具有保障性的国有独资的住宅建设投资公司。对于郑州来说，政府建设模式具有一定的积极作用。前面分析认为，郑州的建议模式应是补贴需求模式。在模式运用上，市场弹性较大的情况下，补贴需求模式的效率更高、造成的财政负担更小。从新闻资料中获知，郑州市政府也明确指出该模式是阶段性的过渡模式。因此，建议郑州可以考虑逐步向政府财政补贴低收入居民模式过度，让其在市场上更为自由的选择房源类型及区位，从而达到更大化的社会及经济效益。

4.2政策建议(1)厘清市场与政府在住房保障中的职责，动态调整经济适用房保障模式国内外住房保障经验表明，住房保障应该是政府向居民提供的重要的城市公共服务之一，因此，住房保障发展要强化政府的主体地位和市场的主导地位。而随着住房水平的提高，市场在资源配置中的基础性作用将不断增强，继而推动住房保障制度创新。国外经验表明，在不同发展阶段正确处理政府与市场的关系是十分重要的，能够更为有效地解决住房问题。如美国二战后逐步经历了从补砖头向补人头的转变，形成了适应不同时期条件变化的动态调节机制［10－17］。而我国正处于住房保障体系的快速形成期，各地区城市必须要根据区域发展差异、市场性质、供给水平等因素明确住房保障中政府与市场的角色，运用多样化的保障模式，并随着条件的变化而相应动态调整，促进住房保障体系健康有序地发展。(2)综合运用各种住房保障政策，协调区域差异我国经济、社会、住房市场等要素的地区差异显著，更需要综合运用多种保障手段，促进住房市场发展的区域协调，从而促进各地区住房保障发展［16］。具体包括:①转移支付手段的运用。根据本文划定的住房保障模式类型，可以看到西部地区采用政府主导建设模式的城市大多需要中央政府的财政转移补贴，所以要重视全国各区域层面的转移支付问题。②金融配套措施。应建立起城镇保障性住房供应与政策性住房信贷相匹配的运行系统，并以适当的方式组建类似美国CNMA(联邦住宅抵押协会)的政策性担保公司，降低住房金融风险，帮助中低收入居民获得长期的住房贷款。在东部有条件的城市，还可以借鉴发达国家经验，培育规范的二级市场。如，美国1968年推出的“抵押贷款证券”的金融工具，将期限长、流动性差的抵押贷款转换成期限短、流动性强的债券。③建立专门的区域性住房发展管理服务机构，协调区域间住房保障发展。住房保障系统是一个复杂的巨系统，政府如何设计不同类型的住房供应规模，如何协调各种关系，确保“决策协调机构—实施和管理机构—中介金融机构”高效运作，实现政策目标的公平性与高效，是一项极为重要的内容。而我国住房保障影响因素和住房保障模式都具有明显的区域特征，宏观体现出东部、东北、中部、西部区域之间的差异，相对而言，区域内差异较小。因此，建议成立区域性的住房发展管理服务机构。其中决策协调机构负责对区域间的保障政策进行协调(如财政转移补贴)、对区域内城市的保障政策的制定和模式运用进行统一监管;实施和管理机构负责对区域内城市保障性住房的建设、投资等进行跟踪检查;中介金融机构负责与中央和地方之间进行保障性住房投融资的协调，并可以进行区域内城市金融政策创新等研究。