关于基础教育监测中教育指标问题的理论探讨

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早在20世纪80年代初，一些西方发达国家和国际组织就开始利用教育指标监测基础教育发展，而我国基础教育监测工作近几年刚刚起步。2003年教育部在中央教科所设立了国家义务教育监测项目。2006年、2007年又相继在上海教科院和北京师范大学设立了“教育部基础教育监测中心”和“教育部基础教育质量监测中心”。做好基础教育监测工作的一个重要前提就是设计和建构教育指标。当前，我国教育研究界大多把精力集中在译介国际教育指标体系或指标报告方面，对教育指标建构的理论和方法问题重视不够。因此，我们有必要对基础教育监测过程中有关教育指标的一些理论和方法问题进行探讨。

一、为什么要利用教育指标检测基础教育的发展?

目前，有人对开展基础教育监测的必要性存在疑问，如认为现在已经有了较为完善的教育统计体系，为什么还要推动建立基础教育的监测体系呢?笔者认为，对于这些问题，必须放在近年来国际基础教育发展的大背景下理解。

1、世界范围内对基础教育质量和绩效责任日益重视

随着基础教育的普及，人们日益关注基础教育的质量。质量既包括办学条件、教师水平、学校安全、家长学生满意度等过程质量，也包括学业成就、身心素质、社会收益等结果质量。从美国1983年公布《国家处于危机中》的报告，到英国20世纪90年代实施的“国家课程”，以及近年来部分经济合作与发展组织(简称经合组织，即OECD)国家积极提升学生的学科“核心能力”，都显示了各国对于教育质量的重视。在一些国际组织的教育指标项目中，教育系统的质量、产出和结果成为越来越受到关注的指标。但在我国原有的教育统计体系中，关于基础教育结果、产出和质量的信息是严重缺乏的。

与教育质量有关的是绩效责任或问责制度。随着教育公共性的增强，人们对基础教育提出了更多的问题诉求。例如：每年政府向基础教育投入的财政经费有多少?主要用到了哪些方面?它们究竟产生了什么效果?中小学校是否对其教学质量和绩效承担了足够的责任?等等。要及时、准确地回答这些问题，大面积、长时间的跟踪监测是不可缺少的。

2、教育决策者和政策分析人员的大力支持

目前，以数据为基础的判断越来越为教育决策者和教育政策分析人员所接受。不少教育政策制定者希望多从量化角度，而不是纯理论思辨的角度了解不同区域的教育发展水平，进而发现政策问题、确定政策优先事项、启动新的政策议程。这种需求大大推动了教育监测体系的发展。经合组织在总结20世纪70年代教育指标项目失败的教训时，认为重要的原因就在于指标信息和政策之间没有建立直接联系，不能向政策制定者提供明确、及时和政策敏感性强的信息，这样就得不到决策人员的支持。所以，当1987年经合组织重启“国际教育指标项目”时，首先强调指标项目的“政治背景”和“政策需要”，甚至有学者直接将其称为“教育政策指标”。

3、基础教育统计体系存在一些缺陷

一些学者指出，我国现有的与基础教育有关的统计体系存在许多不足。例如：在指标体系的构造方面，缺乏统一的理论构建模式，指标构造维度存在较多薄弱环节甚至缺失状况，复合型和综合性指标、质量指标和主观指标较少，在数据收集方面，存在不够多样化、参与机构较少、收集方法不够丰富等问题；统计报告对教育教学的结果性、政策相关性、可比性、学科性等特质不够重视；在使用方面，缺乏明确的分类管理制度和整合，等等。

从理论角度来看，教育统计体系与教育监测体系本身属于两种不同的功能范式。教育统计是对教育系统基本状况的原始描述，所以产生的数据大多是原始数据。与教育统计体系不同的是，教育监测体系本身具有较强的目的性和专题性、成本较低、定性和定量结合、调查覆盖范围宽的优势，侧重反映教学质量、学业能力资格、教育内外部关系、管理效率、价值判断等教育系统最重要、关键的特征。所以从结构来看，教育统计一般由单个变量来完成(如果仍要称为指标，则可称为“原生性指标”或“单指标”)，而教育监测的教育指标则是对单个变量的组合测量，是组合指标。可见，教育监测体系是对现有的教育统计体系的再加工和补充，它不是多余或重复的工作，更不是与现存的教育统计工作相互矛盾的工作。

4、发达国家和国际组织的推动及教育比较的压力

美国在1983年《国家处于危机中》的报告里，大力倡导设计一些适当的教育指标来评估教育质量，1984年的沃卡特报告利用教育指标监测比较了50个州的教育表现。到2001年，美国有45个州通过包含“表现指标”的“学校报告卡”提供学校的信息，27个州要求提供学校的等级排名。目前“全国教育进展评价”(NAEP)广泛开展了对数学、阅读、科学等9个学科的学业成就评价。其他国家如英国也有教育技能部、标准和效率单位以及教育标准办公室等多个机构开展基础教育监测工作。

从国际组织来看，经合组织于1987年重新启动国际教育指标项目，引领和推动着国际教育指标和教育监测工作的开展。联合国教科文组织从2001年开始对“全民教育目标”开展监测，并分主题提供一些年度的全民教育全球监测报告。国际教育成就评价协会多年来开展了一些针对中小学不同学科的学业成就评价。另外，亚太经合组织第二次教育部长会议也进一步强调了教育指标的国际比较对各国改革教育管理体制的信息参照作用。总之，发达国家和国际组织的这些行动，不仅对每个国家基础教育监测体系的研制提供了经验，更增加了教育比较的压力。

因此，利用教育指标监测基础教育的质量并不是一项偶然性和临时性工作，而是近30年来基础教育发展的必然结果。

二、如何建构基础教育检测中教育指标的体系框架?

构建基础教育监测中教育指标的体系框架，需要深入分析两个关键问题：

1、如何对基础教育系统进行分类?

由于教育系统的复杂性，不可能有某个直观简单的指数能完全表现出基础教育系统的关键特征，所以需要建立综合的指标体系。那么，如何对这个体系加以分类、对指标进行科学组织呢?目前，国际社会从宏观教育系统角度进行了分类组织教育指标的尝试。这里我们简单介绍联合国教科文组织、美国兰德公司、经合组织的基本框架，以期为我国基础教育监测中教育指标的分类组织提供借鉴。

联合国教科文组织早期的分类框架以约翰斯通的观点为代表。该分类框架把教育系统划分为输入、过程和输出三个子系统。美国兰德公司也设计了包括输入、过程和输出系统的以质量与结果为导向的分类框架。20世纪90年代

以来，为建立“世界教育指标”，联合国教科文组织提出了新的系统分类框架。这个框架采用CIPP模式，分为背景(Context)、输入(Input)、过程(Process)、输出(Output)四个部分。经合组织教育指标项目早期采用CIPP框架，但2002年后进行了大幅度修改。最新的分类框架突出了与教育政策的相关性，区分了个体、教学、机构和系统的层次，但仍看得出CIPP模式的痕迹。

从国际教育指标分类的经验看，分类框架主要是从系统论的角度，采用CIPP模式进行的。笔者认为，尽管CIPP模式存在一些问题，但我国基础教育监测工作刚刚起步，前期可采用CIPP模式作为其指标分类组织的宏观框架，然后在运行过程中再根据实际经验不断修正。

2、当前需要优先或重点监测哪些内容或主题?

这个问题是从基础教育监测的可行性的角度提出的。监测必然要受到财力、人力、物力的资源约束，不可能为所有的服务对象提供囊括全部基础教育信息的服务。所以，必须明确急需优先监测的主题，确定大家较易达成共识的指标领域。1991年，美国“教育指标专门研究小组”提出指标设计应该从长远的角度出发，重点监测三大领域中的六个方面的内容：一是关于学习和学校机构最重要的领域，包括学习结果和教育机构质量两个方面，二是教育发生的社会背景，包括学校的准备状态和学习的社会性支持方面；三是最重要的国家价值和教育目标，主要包括教育公平、教育和经济生产能力。

从我国基础教育改革发展特国际基础教育监测指标发展的趋势，笔者认为应当把以下三方面的内容纳入优先监测领域：

(1)基础教育的质量问题。必须指出，质量监测不等同于学生学业成就测量。质量概念在基础教育监测中的内涵更广泛。例如：从学生层面看，质量监测的内容可包括学生的学业成绩(但并不仅仅只是监测那些核心学科，如语文、数学、外语等的学业成绩)，也可包括学生的身体素质、公民道德素质、心理健康情况、科学素养、实践能力和创新意识等。从学校层面看，质量监测还包括对教师质量、课程与教材质量、教学过程质量、教学设备、学校安全等方面的评价监测。从系统层面看，还包括对影响基础教育的社会经济环境的质量进行监测。

目前，我国新一轮基础教育课程改革已在全国大面积推行，但是对改革推进的程度、学生素质的现状及其与政策目标的差距还缺乏全国范围的监测报告，以致在有关素质教育或课程改革的方向、改革成效等核心问题上还存在很多争论。所以，从我国当前基础教育重大政策需求的角度来看，基础教育监测应当把质量纳入优先监测的范畴，首先提供质量方面的指标信息。

(2)基础教育的教育公平问题。近些年来，教育公平成为国际基础教育监测的一个重要内容，公平、均衡也是我国基础教育发展的重要价值取向。因此，应当监测基础教育系统输入、过程和输出中的公平问题。例如：监测不同地区、不同性别、不同阶层的学生的入学机会公平的程度，监测城乡或区域之间基础教育经费投入、学校资源条件的差异，监测城乡学生受教育质量或结果的差异等。

(3)基础教育资源的利用效率问题。由于基础教育主要是国家财政投入，所以监测基础教育运行效率可以避免浪费，缓解教育经费的紧张，进而让资源得到最合理和充分的利用。效率是成果与投入的比值。基础教育的成果主要是指学生的数量与质量，投入则包括经费、设备、场地、人力、时间等。基础教育资源的利用效率监测可从人力资源利用效率(如生师比指标)、财力资源利用效率(如教学性开支占经常费比重、人员性开支占经常费比重)、物力资源利用效率(如设备利用率、图书周转率等)、产出结果(如毕业率、存留率等)等角度展开。

通过以上简要分析，我们可初步形成基础教育监测过程中组织教育指标的体系框架。横向可包括基础教育系统的各个维度，纵向则包括不同的优先监测主题。在这个基础上，通过选择变量及其数据来源、分配权重、确定组合规则形成教育指标。再通过因素分析或层次分析法等方法确定有代表性的指标进入体系框架，这样，就初步搭起了基础教育监测指标体系框架的结构。

开展基础教育监测是一项庞大的系统工程，每一监测环节的设计和组织、每项指标的研制与应用，都需要政府官员、统计学家、信息技术专家和教育学者的共同努力。我国的基础教育监测工作刚刚起步，应当多借鉴国际监测项目运作中通力合作、协同攻关的经验，使监测工作从一开始就走上良性运行的轨道。